La notion d'établissement public : généralités

LA NOTION D’ETABLISSEMENT PUBLIC : GENERALITES.

L’établissement public (EP) peut se définir comme une personne morale de droit public qui, sous le contrôle de l’Etat, dispose d’une certaine autonomie administrative et financière lui permettant d’assurer une activité déterminée qui est souvent une mission de service public. Ses domaines d’intervention sont très variés : la santé (Agence française du sang, Agence du médicament, EP de santé, etc.), l’enseignement (lycées, universités), la culture (certains musées), l’économie (certaines entreprises publiques, constituées sous la forme d’EPIC)... Cependant, l’établissement public, « pluriel », se prête naturellement à des tentatives de classification doctrinales ou jurisprudentielles : ainsi distingue-t-on, entre autres, l’Etablissement Public Administratif (EPA) de l’Etablissement Public Industriel et Commercial (EPIC), cette distinction prévalant sur les autres (EP fondatif / corporatif, national / local) dans la mesure où elle commande largement le régime juridique applicable. Quoi qu’il en soit, la notion d’EP n’existe véritablement que depuis la seconde moitié du XIXe siècle : c’est un arrêt de la Cour de cassation (Cass. civ., 5 mars 1856, Caisse d’épargne de Caen) qui réserve exclusivement l’emploi de l’expression aux institutions spécialisées de droit public. Jusqu’à la seconde guerre mondiale,

l’EP, « service spécial personnifié » (M. Hauriou), connaît une sorte d’âge d’or en ce qu’il renvoie à une catégorie juridique relativement homogène. Mais la 3e période est celle de l’éclatement de la notion d’EP : en effet, d’une part, certains organismes de droit privé se voient confier la gestion d’un service public administratif (CE, 31 juillet 1942, Monpeurt et CE, 2 avril 1943, Bouguen) et, d’autre part, se multiplient les EPIC qui échappent en partie aux règles du droit public.

Par le biais de la personnalité morale, les EP bénéficient donc d’une certaine autonomie administrative et financière qui expliquent qu’ils disposent d’organes propres capables d’ester en justice & d’accomplir des actes juridiques. Ils sont, d’autre part, souvent composés d’une assemblée délibérante et d’une instance exécutive, disposent d’un patrimoine propre & sont dotés d’un budget (ou, en ce qui concerne les EPIC, d’un état prévisionnel de recettes et de dépenses). L’origine des ressources financières est en revanche variable : libéralités, emprunts, subventions, taxes fiscales, taxes parafiscales en ce qui concerne les EPIC, redevances pour services rendus (l’autonomie des EPA est en ce domaine relative, voire factice, puisque leur budget est largement alimenté par des subventions). Il convient en tous cas de noter que l’EP est un élément de décentralisation technique (ou fonctionnelle), si bien que l’Etat n’exerce qu’un contrôle de tutelle, le principe général appliqué étant celui qui affirme « pas de tutelle sans texte » (CE Ass., 4 juin 1993, Assoc. des anciens élèves de l’ENA). Cependant, à l’inverse des collectivités territoriales, l’EP reçoit des compétences d’attribution limitativement énumérées ; il est donc une personne publique spécialisée et il appartient donc au juge de faire respecter les exigences d’un tel principe de spécialité (par exemple l’ENA ne peut attaquer des mesures relatives à la carrière des anciens élèves : CE, 4 juin 1954, ENA).

L’ACTIVITE DE L’ETABLISSEMENT PUBLIC & LA DISTINCTION EPA / EPIC.

S’il existe des EP qui ne gèrent pas une activité de SP (par exemple, les associations syndicales de propriétaires (TC, 1899), ou les Charbonnages de France & les Houillères de bassin (CE, 1926))l’imbrication entre l’institution qu’est l’EP et l’activité que constitue le SP est particulièrement étroite. Ainsi, de manière traditionnelle, une classification binaire, qui découle largement de la distinction entre les SPA (services publics administratifs) et les SPIC (services publics industriels et commerciaux) opérée par le TC, à l’occasion de l’affaire dite du « Bac d’Eloka » (TC, 22 janvier 1921, Soc. commerciale de l’Ouest africain), oppose l’EPA à l’EPIC. Si certains EP reçoivent d’autres appellations (EP « à caractère culturel », « à caractère scientifique et technique », etc.), cela ne remet pas en cause la pertinence du dyptique EPA / EPIC en ce sens qu’elles n’emportent pas de conséquences juridiques particulières.

Le critère de distinction entre l’EPA et l’EPIC est donc calqué sur celui qui oppose le SPA au SPIC. Sur ce point, c’est à l’arrêt Union syndicale des industries aéronautiques (CE, 16 novembre 1956) et aux conclusions du commissaire Lauret qu’il convient de se reporter. Dans le silence des textes, pour déterminer si l’on est en présence d’un EPA ou d’un EPIC, 3 critères de reconnaissance sont utilisés : l’objet du service, l’origine des ressources & les modalités de fonctionnement du service.ÛEPIC = son objet doit être assimilable à celui d’une entreprise privée + l’essentiel de ses ressources doit provenir de redevances perçues sur les usagers + les règles d’organisation et de fonctionnement du service doivent présenter une ressemblance certaine avec les procédés de gestion d’une entreprise privée (ex: SNCF, France Telecom, EDF-GDF,...).

En principe, un EPA gère un SPA et un EPIC gère un SPIC. Cependant, il existe des EP à visage inversé : il s’agit alors d’un EPA qui gère un SPIC, ou, plus fréquemment, d’un EPIC qui gère un SPA. Cette dernière situation est caractéristique de la tendance à la multiplication des EPIC, l’objectif étant bien entendu de soustraire ces derniers aux sujétions qu’emporte la nature administrative d’une structure et de leur appliquer un régime de droit privé. Face à cela, et s’agissant d’une qualification réglementaire, le juge a deux attitudes : 1) Soit il examine l’activité sans prendre en considération la nature de l’organe (TC, 1968, Soc. Distilleries Bretonnes c/ FORMA : l’EPIC que constitue la Fonds d’Orientation et de Régulation des Marchés Agricoles «exerce, en réalité, une action purement administrative ») et lui



applique le régime juridique et contentieux qui en découle. 2) Soit le juge va plus loin et s’autorise à remettre en cause une qualification opérée par décret (CE, 1986, Berger : le Centre français du commerce extérieur, en dépit de sa qualification

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