Le Contrat Administratif

Selon Yves Gaudemet le contrat administratif « n’est pas né contrat » : il l’est devenu. Jusqu’au milieu du XIXème siècle, la forme contractuelle impliquait la soumission au droit privé et la compétence du juge judiciaire : il ne pouvait pas y avoir cumul, pour un même acte, du caractère contractuel et du caractère administratif. Pour mener à bien son action, l’administration disposait alors de l’acte administratif unilatéral. L’acte administratif unilatéral est un moyen d’action de l’administration par lequel l’administration va régir le comportement d’une ou plusieurs personnes qui, soit étrangères, soit associées à son édiction, n’en sont pas juridiquement les auteurs.

Mais très progressivement l’administration va être amenée à passer des contrats pour mener à bien son action. Le contrat administratif est un procédé d’action bilatéral qui suppose un échange de volontés et l’accord des deux parties. Mais le contrat administratif n’est pas le même que le contrat de droit privé, car l’administration conserve certaines prérogatives de puissance publique même quand elle est partie à un contrat. L’administration se trouve donc en position de supériorité dans une relation contractuelle.

De plus, certaines matières restent interdites au contrat, cela limite donc la liberté contractuelle de l’administration (par exemple, il est interdit de déléguer à une personne privée une mission régalienne).

De manière générale, lorsque l’administration a un pouvoir réglementaire, elle ne peut pas s’en dessaisir par l’intermédiaire d’un contrat. Par exemple si la loi confie une certaine compétence à l’administration alors il est interdit à l’administration de conclure un contrat dans la matière (principe rappelé par le conseil d’Etat dans l’arrêt Association les amis de la Terre du 8 mars 1985). L’étude de ces matières interdites au contrat permet de distinguer le contrat de l’acte administratif unilatéral.

L’acte administratif unilatéral et le contrat administratif ne vont donc pas s’appliquer pour les mêmes domaines, on peut donc se demander quels sont les critères permettant la distinction entre l’acte administratif unilatéral et le contrat administratif, et pourquoi cette distinction tend à devenir de plus en plus difficile ?

Afin de répondre à cette question, nous étudierons dans un premier temps les éléments permettant cette distinction et ensuite nous verrons que la différence subtile entre les deux notions entraine une distinction difficile.

I. Les éléments permettant une distinction nécessaire entre contrat administratif et acte administratif unilatéral

Afin de distinguer acte administratif unilatéral et contrat administratif, la doctrine et les juges ont d’abord regardé le critère quantitatif du contrat (A), mais ce critère a été abandonné au profit du critère de distinction qualitatif (B).

A. L’abandon du critère de distinction quantitatif

On considère que l’on reconnait un acte unilatéral à l’unicité de son auteur alors qu’un acte plurilatéral nécessite la rencontre de plusieurs volontés. C’est une distinction qui a été critiquée par Charles Einseman. Si on suit cette définition simple, la loi est un acte plurilatéral puisque plusieurs personnes interviennent dans la création d’une loi donc plus largement, toute décision émanant d’un organe collectif serait un acte multilatéral. Certains auteurs acceptaient cela. Léon Duguit appelle cela un acte collectif. Mais Einseman remarquait que cette définition de l’acte multilatéral n’était pas toujours cohérente chez certains auteurs.

Progressivement les auteurs on décidé de ne pas retenir ce critère quantitatif comme critère de distinction. Le nombre d’auteurs du texte ne différencie pas l’acte administratif unilatéral (un auteur) du contrat administratif (plusieurs signataires). En effet, les actes administratifs unilatéraux sont parfois l’œuvre de plusieurs autorités. Ainsi, lorsque des mesures prises par l’État concernent plusieurs départements, elles peuvent être mises en œuvre par plusieurs préfets à la fois grâce à un arrêté interpréfectoral.

Ce qui est important pour distinguer acte administratif unilatéral et contrat administratif c’est la participation de l’individu à l’édiction de l’acte. On va donc s’intéresser au critère qualitatif.

B. La consécration du critère qualitatif

Avec le critère qualitatif, ce que l’on va retenir c’est les effets de l’acte. Il faut se demander si le destinataire de l’acte est aussi l’un des auteurs de l’acte. Si l’acte régi la conduite de sujets qui n'en sont pas les auteurs alors il s’agit d’un acte administratif unilatéral car les sujets n’ont pas consenti à cet acte, ils n’ont pas participé à son édiction. Dans un acte unilatéral, il ne s’agit pas de régler les rapports entre les auteurs de l’acte. Par exemple, dans une loi il s’agit de régler les rapports entre tous les citoyens et non pas entre les députés.

Cependant, si le contenu régi des rapports mutuels entre des auteurs qui seront aussi des sujets là ont est en présence d’un acte multilatéral. L’acte va procéder d’un accord, d’un échange de consentement entre les parties et il est destiné à régir leurs relations réciproques. Par exemple dans un contrat on établit les droits et les obligations de chaque partie au contrat.

La distinction repose sur le caractère imposé ou consenti de la soumission à la norme qui est crée par l’acte. Si il y a le consentement des parties c’est alors un acte multilatéral. Mais si l’acte est imposé sans la participation de l’une des parties à l’élaboration de la norme, il s’agit alors d’un acte unilatéral.

Mais le critère du consentement n’est pas un critère absolu

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