Cours Finances Publiques

FINANCES PUBLIQUES

INTRODUCTION

I. Un mot de la matière…

Discipline longtemps axée sur la question de la procédure budgétaire. Elle a profondément évolué, et aujourd'hui les finances publiques constituent un domaine traversé par de grands débats : zone euro, règle d’or, déficit public, pacte budgétaire européen, trou de la sécurité sociale, etc. Mais aussi la performance dans la gestion publique (les finances publiques ont été le support d’une réforme de l’État en introduisant la question de la performance), l’autonomie locale, la responsabilité des agents, le pouvoir du Parlement, etc.

Les finances publiques sont une matière composite : cela a d’abord été une matière d’économistes (17ème), puis aussi de juristes (19ème siècle), et depuis le milieu du 19ème sous l’influence des USA la matière a été investie par d’autres spécialistes que celui du droit : management, gestion des ressources humaines. Enfin, les finances publiques intéressent aujourd'hui aussi la sociologie politique, la sociologie de l’État (travaux de Philippe Bezes, ou Frédéric Pieru).

Les finances publiques sont plus une discipline carrefour : mobilise des connaissances de droit administratif, droit fiscal, droit constitutionnel.

Tout cela tend à brouiller le regard sur la matière. Les finances publiques renvoient à plusieurs réalités.

II. Que sont les finances publiques ?

Ce sont les opérations financières publiques = l’activité financière – les opérations financières – d’organismes publics (recettes, dépenses, trésorerie, de l’État). Pendant longtemps les finances publiques se sont résumées à cela : activité financière de l’État, État régalien. Il est devenu impossible de concevoir les finances publiques de manière aussi étroite :

Évolution des faits : prise en charge par l’État de certains besoins sociaux, élargissement du rôle de l’État, prise en charge de pan de l’économie.

Évolution des idées : au 19ème représentation d’un État régalien dont le rôle devait être neutre par rapport à l’activité des agents économiques, puis au début du 20ème siècle, évolution des idées.

Développement du rôle des collectivités territoriales, et donc de leur finances.

Poids pris par les prélèvements sociaux parmi les prélèvements obligatoires, par les dépenses sociales, et par la dette sociale elle-même.

Globalisation des finances publiques, qui est venue créer une interdépendance entre ces dernières composantes (État, collectivités, Sécu). Ces éléments ne sont plus autonomes.

Pour tracer un périmètre aujourd'hui, on a deux critères :

le contrôle des juridictions financières (Cour des comptes, CRC, Cour de discipline budgétaire et financière). Si on considère les finances publiques comme les activités financières soumises aux contrôle de ces juridictions : personnes publiques, entreprises publiques et filiales, organismes privés bénéficiant de concours public, organismes chargés de gérer un régime de Sécu (public ou privé), organismes faisant appel à la générosité publique. C’est un peu large.

Définition dominante : finances publiques = finances des administrations publiques. Ce sont les opérations financières des administrations publiques. Mais la notion n’est pas juridiquement définie. Ici la notion d’administration publique est celle de la comptabilité nationale (INSEE) ou européenne (Eurostat) = un ensemble formé par les institutions dont la principale activité économique est de réaliser des opérations de redistribution ou d’offrir des services non marchands. Cela recouvre l’État, une majorité d’EP nationaux et locaux, les collectivités, les administrations de Sécu.

Les finances publiques ne sont plus seulement les finances de l’État, mais aussi celles des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale.

A. Finances locales

Pour les finances publiques locales, ce sont essentiellement les opérations financières des collectivités territoriales.

Avec les grandes lois de décentralisation, les collectivités territoriales sont devenues une composante importante des finances publiques. Les collectivités ont un poids important en matière économique et sociale, jouent un rôle de premier plan (ex défense de l’emploi, souvent le premier employeur dans un bassin d’emploi).

Quelques chiffres :

Recettes : entre 1982 et aujourd'hui, le taux de prélèvements opérés au profit des collectivités territoriales est passé de 3,6% à 6% du PIB. Les vagues de transfert de compétences de l’État aux collectivités se sont accompagnées d’un alourdissement net de la fiscalité locale. Les collectivités territoriales sont obligées d’équilibrer leur budget (limitation du recours à l’emprunt : elles ne peuvent pas emprunter au delà de leurs dépenses d’investissement, c'est-à-dire pas pour fonctionner ou rembourser les emprunts existants). Ainsi, elles ne peuvent qu’augmenter les prélèvements.

Dépenses : en 1984 et 2007, le montant des dépenses des collectivités territoriales et leurs EP a été multiplié par 3. Aujourd'hui : 242,5 milliards d’euros (INSEE, 2012). C’est plus de 20% des dépenses de l’ensemble des administrations publiques.

Dont 45 milliards de dépenses d’investissement. C’est 2/3 de l’ensemble des dépenses d’investissement des administrations publiques : les collectivités territoriales sont les premiers investisseurs.

Un autre élément notable est l’interdépendance qui existe entre les finances locales et les autres composantes des finances publiques.

Au niveau européen : pacte de stabilité, la dette publique ne doit pas excéder 60% du PIB, et le déficit public 3% du PIB. Ces « critères de Maastricht », comment sont-ils appréciés ? En prenant en compte les chiffres concernant « l’ensemble du gouvernement général », c'est-à-dire l’ensemble des administrations publiques : État, collectivités territoriales et Sécu. On saisit alors l’importance des finances locales : elles peuvent mettre en péril les engagements européens de la France. Elles ont un rôle de vase

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