Commentaire D'arrêt Comparé : Arrêt TERNON Et SOULIER

Les actes administratifs unilatéraux sont soumis à un régime juridique particulier, ils peuvent disparaitre de la volonté de l’administration elle-même ou du fait du juge administratif. Ainsi, il existe deux hypothèses dans lesquelles ils vont pouvoir disparaitre : l’abrogation qui est le fait de l’autorité administrative, celle-ci n’est pas rétroactive et ne peut donc valoir que pour l’avenir, et le retrait. Ce dernier a un effet rétroactif, il entraîne donc l’annulation qui a par conséquent des effets dans le passé.

Dans la première espèce, il s'agit d'un arrêt du Conseil d'Etat de 2001, M. TERNON concernant le retrait d'un acte administratif créateur de droits. Les faits sont les suivants : par un arrêté du 30 décembre 1983, le président du conseil régional de la région Languedoc-Roussillon a titularisé un certain nombre d'agents contractuels dont M.TERNON. Néanmoins, celui-ci va, demander le retrait de cet arrêté le 26 février 1984 avant de changer d'avis et d’accepter sa titularisation. Cependant, par un arrêté du 31 décembre 1987, le président du conseil régional va réintégrer l'intéressé en qualité d'agent contractuel. Par la suite, le président va refuser de titulariser celui-ci en tant qu'administrateur territorial par une décision du 25 mars 1988. Au final, le président du conseil régional va mettre fin aux fonctions de M. TERNON en invoquant une faute disciplinaire, par un arrêté du 7 janvier 1991.

M. TERNON va alors saisir la justice en première instance, puis l'affaire se poursuivra en appel et devant le Conseil d'Etat. M. TERNON va donc demander au tribunal administratif de Montpellier l'annulation de l'arrêté de 1987, de la décision de 1988 et de l'arrêté de 1991. Le tribunal administratif va rejeter les demandes de l’intéressé dans des jugements du 11 mai 1995 et du 8 novembre 1995. Mr TERNON va alors interjeter appel en demandant l'annulation de ces deux derniers jugements. Toutefois, la Cour administrative d'appel de Bordeaux va là encore rejeter ses requêtes dans un arrêt du 26 mars 1998. Pour finir, M. TERNON va se pourvoir devant le Conseil d'Etat en demandant l'annulation de l'arrêt d'appel. La haute juridiction va alors annuler l'ensemble des décisions et arrêtés. Elle considère, en effet, que le délai permettant le retrait d'un acte administratif avait été dépassé et que l'acte ne pouvait, de toute manière, être retiré puisque celui-ci était légal et que l'intéressé n'avait pas demandé son retrait. M. TERNON n'aurait donc pas du être réintégré en qualité d'agent contractuel, ni être par la suite licencié.

En parallèle, et dans une deuxième espèce, il est question d’un arrêt du conseil d’état qui s’apparente à la première espèce. Il s’agit de l’arrêt (du conseil d’état) du 6 novembre 2002, Mme. SOULIER. Dans cette affaire, le maire de Castries a, le 25 aout 1992, attribué à Mme. Soulier une bonification indiciaire. Le 7 juin 1993, il a retiré cette décision. Mme. Soulier a donc saisi le tribunal administratif de Montpellier pour faire annuler cette mesure. Le jugement du tribunal a été annulé pour vice de forme par la cour administrative d'appel de Marseille, qui, dans le même temps, a refusé d'annuler la mesure de retrait du maire de Castries. Mme. Soulier se pourvoit donc en cassation devant le Conseil d'Etat. Ce dernier, le 6 novembre 2002, par un arrêt de section, annule la mesure de retrait au motif qu'elle a été prise au-delà du délai dont dispose l'Administration pour retirer ses décisions.

La question qui ressort de ces deux affaires est de savoir dans quelles conditions un acte unilatéral et créateur de droit, fruit de l’administration, peut-il faire l’objet d’un retrait ?

C’est pour répondre à cette interrogation que dans une première partie il sera question de des principes posés par l’arrêt TERNON, repris dans l’arrêt Mme SOULIER, l’arrêt TERNON qui comble les imprécisions de la jurisprudence (I), puis dans une seconde partie de voir le découplage des délais de retrait et de recours contentieux à travers ces deux arrêts, opérant un revirement de jurisprudence par rapport aux précédents jurisprudentiels en là matière (II).

I. L’arrêt TERNON, un arrêt osé, palliant aux carences de la jurisprudence.

L’arrêt TERNON modifie le régime de retrait des actes administratif qui résultait auparavant de l’arrêt du conseil d’Etat « dame Cachet » du 3 novembre 1922. Cet arrêt remet en cause les délais de retrait et de recours contentieux en matière d’acte créateur de droit (A), jurisprudence réaffirmé dans l’arrêt Mme. SOULIER en date du 6 novembre 2002 rendu par le Conseil d’Etat (B).

A) Le caractère créateur et irrégulier de l'acte, en matière de délai de retrait.

Les règles en la matière changes selon que l'acte est créateur de droits ou pas. Ainsi, pour créer des droits, l'acte doit d'abord être un acte individuel. Les actes réglementaires ne sont pas créateur de droits car nul n'a de droit acquis au maintien d'un règlement. Mais tous les actes individuels ne sont pas créateurs de droits. Ce caractère doit également déterminé par rapport au destinataire de l'acte, mais également par rapport au tiers. En l'espèce, l’acte retiré crée des droits au profit de M. TERNON puisqu'il a pour objet sa titularisation dans la Fonction Publique Territoriale. Certain actes individuels sont en revanche insusceptibles de créer des droits, il s'agit par exemple des décisions juridiquement inexistantes mais aussi des décisions obtenues par fraude ou encore des décisions accordant des autorisations par nature précaire.

Quand l'administration dispose d'un pouvoir d'appréciation, la décision est créatrice de droits. On parlera alors dans ce cas de décision attributive. Lorsqu’il s'agit d'un acte réglementaire, le retrait n'est possible que si l'acte n'est pas encore devenu définitif. En ce qui concerne le motif du retrait, il peut concerner aussi bien l'illégalité de l'acte, que son opportunité. A l’inverse, en matière de décision créatrice de droits, le retrait ne peut être prononcé que pour illégalité de l’acte pris.

Il subsiste deux cas où l'administration peut retirer une décision légale. La première, si une loi prévoit le retrait ou si le bénéficiaire de la décision demande son retrait en sollicitant

...