Les principes d'indivisibilité de la République et de la souveraineté nationale

Les principes d’indivisibilité de la République et de la souveraineté nationale

D’après l’article 1er de la Constitution, la France est une République « indivisible » qui « assure l’égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction d’origine, de race ou de religion ». Selon le Conseil constitutionnel, cette indivisibilité emporte plusieurs conséquences : en premier lieu, le peuple est lui-même indivisible ; la simple mention dans une loi du « peuple corse, composante du peuple français », est donc contraire à la Constitution car celle-ci ne connaît que le peuple français, composé de tous les citoyens français, sans distinction d’origine, de race ou de religion ; en second lieu, la Constitution interdit la reconnaissance de « droits collectifs à quelque groupe que ce soit, défini par une communauté d’origine, de culture, de langue ou de croyance », et c’est pour cette raison que la ratification par la France de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires fait problème.

Enfin, l’indivisibilité de la République impliquait l’unité du pouvoir législatif, à la différence de ce qui se produit dans les Etats fédéraux où chacune des collectivités composantes à son propre Parlement, compétent dans certaines matières. Elle interdit donc en principe tout transfert de compétences législatives vers le bas, c’est à dire au profit des collectivités composantes de la République. En revanche, elle est parfaitement compatible avec le principe de l’autonomie de ces collectivités sur le plan administratif.

Par ailleurs d’après l’article 3 de la Constitution : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants ou par la voie du référendum ». Cette disposition est généralement interprétée – notamment par le Conseil constitutionnel – comme interdisant toute aliénation ou transfert de la souveraineté vers le haut, c’est à dire au profit d’organisations internationales.

Toutefois, ces deux principes, qui figurent toujours dans la Constitution, sont aujourd’hui interprétés de façon plus souples de manière à permettre à la fois une extension des compétences locales et le transfert à l’Union européenne.

§1 La République et ses collectivités composantes

1. Les collectivités territoriales métropolitaines

Il s’agit principalement des communes, des départements et des régions. Mais la loi peut créer d’autres types de collectivités territoriales, comme elle l’a fait pour la Corse. Avant la réforme du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, l’article 72 C se bornait à indiquer que ces collectivités « s’administrent librement par des conseil élus et dans les conditions prévues par la loi ». Il ajoutait que le « délégué du gouvernement dans ces collectivités (c’est à dire également le préfet) a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ».

De cette rédaction, on pouvait déduire que l’autonomie des collectivités territoriales était strictement limitée au domaine administratif et qu’elles ne pouvaient donc bénéficier d’aucun transfert de pouvoir législatif. Le Conseil constitutionnel l’avait d’ailleurs rappelé dans une importante décision du 17 janvier 2002 dans laquelle il s’était opposé à tout transfert d’une compétence législative à l’Assemblée de Corse, fût-ce même à titre provisoire et expérimental.

La réforme de 2003 avait un double projet. En premier lieu, elle complétait la notion de « libre administration » en précisant que les collectivités territoriales « disposent d’un pouvoir règlementaire pour l’exercice de leurs compétences ». Cependant, il ne s’agit pas là d’une véritable innovation car en réalité ce pouvoir a toujours existé. Le meilleur exemple en est le pouvoir de police du maire qui s’exerce dans l’intérêt de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publique.

En second lieu, cette réforme élargissait les compétences des collectivités territoriales en les étendant à certaines matières du domaine législatif.

Pour définir ces compétences, le nouvel article 72 alinéa 2 se réfère au principe de « subsidiarité » qui est en usage dans l’Union européenne et dans certains Etats fédéraux comme l’Allemagne : « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises e œuvre à leur échelon ».

A première vue, cette formulation peut sembler un peu vague : le « mieux ou le moins bien » est une notion plus politique que juridique car elle comporte nécessairement une part importante d’appréciation subjective. Cela signifie que c’est au législateur qu’il appartiendra d’apprécier, notamment en tenant compte des résultats des expérimentations et sous le contrôle du Conseil constitutionnel els compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à l’échelon des collectivités territoriales.

D’après le 4e alinéa de l’article 72 C, dans les conditions prévues par une loi organique du 1er aout 2003, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental aux dispositions législatives et réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences. Ce pouvoir d’expérimentation est cependant assez strictement encadré. La dérogation ne peut être autorisée que pour un objet et une durée limitée. Elle ne doit jamais aboutir à remettre en cause les conditions essentielles ‘exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti.

La reconnaissance explicite d’un pouvoir d’expérimentation en matière législative entraine la caducité de la jurisprudence du Conseil constitutionnel citée plus haut. On pourra désormais faire pour n’importe quelle collectivité territoriale ce que l’on n’a pas pu faire pour la Corse en 2002. Par l’effet combiné de la subsidiarité et de l’expérimentation, le système de répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales devient évolutif et l’on pourrait s’acheminer progressivement vers un régionalisme, où certaines collectivités territoriales disposeraient d’un véritable pour législatif, comme c’est déjà le cas dans la plupart des Etats voisins de la France.

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