Intérêts et limites de l'IS

Le transport fait partie  des services qui peuvent être publics ou privés les plus importants pour la marche de la société, Il s’agit, tout d’abord, d’une activité qui est essentielle pour le développement économique et plus largement pour le développement de la société et la cohésion social, Les transports sont également le support essentiel des politiques touristiques c’est-à-dire d’une activité économique, certes, mais aussi d’une activité qui contribue à la connaissance du pays et à son rayonnement international^[1]. Pour le cas du Maroc, le développement économique rapide notamment depuis l'indépendance, a conduit la puissance publique à mener une politique vigoureuse d'investissement dans le domaine des infrastructures routières. Sachant qu’en 1956, le réseau routier bitumé n’était que de 14.500 Km^[2].

Pour ce qui est des autoroutes sont d'apparition relativement récente au Maroc. Elle trouvent leur raison d'être essentiellement dans le besoin de répondre à une expansion sans cesse croissante de la circulation automobile, et dans le besoin de développement économique qu'assure ces infrastructures routières en permettant une meilleure circulation des personnes et des biens avec davantage de sécurité sur les grands axes du pays.

La longueur totale des routes goudronnées au Maroc a augmenté de façon spectaculaire au cours des dernières décennies, passant comme nous dit  de 14.500 km en 1956 à plus de 41,000 km maintenant. Des études au début des années soixante - dix ont prédit une croissance du trafic de charge de 6% par an, ce qui signifie que tous les douze ans, le trafic double. En 1975, la construction a commencé sur la première étape de l'autoroute entre Casablanca et Rabat. Les restrictions financières ralenti le développement et l'ouverture de la dernière section a dû attendre jusqu'en 1987. ^[3]

Depuis la création d'ADM en​ 1989, les pouvoirs publics ont adopté une stratégie volontariste d'aménagement du territoire favorisant un développement rapide du réseau autoroutier. ADM est configuré comme une société anonyme de droit privé, en tant qu’entreprise publique  son capital sur le marché en 2018 était plus de 15,7 milliards de MAD répartis comme suit^[4] :

• Trésor public : 63,1 %
• Fonds Hassan II : 34,2 %
• Établissements publics : 1,0 %
• Kuwait Investment Authority : 0,8 %
• Banques et institutions financières : 0,8 %

Aujourd'hui, ADM vit une transition qui marque un tournant dans sa vie d'entreprise dans un contexte où le client, toujours de plus en plus exigeant, attend des prestations d'un niveau très élevé tant en matière de confort et de sécurité et de qualité de service, elle est considérée donc  comme une société investie d’une mission de service public ayant le caractère d’un  service public a caractère industriel et commercial.

Apres avoir présenté brièvement un aperçu général sur de la société nous allons essayer de répondre à la question suivante qui constitue notre problématique de recherche : dans quelle mesure on peut considérer la société nationale des autoroutes du Maroc (ADM) comme un spic et quelle est sa relation avec l’Etat?

Pour répondre à cette question nous allons deviser ce travail en deux partie selon le plan suivant :

Partie1 : la société nationale des autoroutes du Maroc, un SPIC

                    A/ distinction entre SPA et SPIC, l’exemple de ADM 

                     B/ Le statut juridique d’ADM 

                     C/ le mode de gestion de ADM (entreprise publique) 

Partie2 : gouvernance et contrôle la société nationale des autoroutes

                 A/ gouvernances et missions d’ADM

                 B/  la relation entre ADM et l’Etat

                C/ Le contrôle de l’Etat

Partie1 : la société nationale des autoroutes, un spic

a/distinction entre spa et spic/ l’exemple de ADM :

En général le service public est défini par trois critères selon la jurisprudence Narcy : une mission d'intérêt général, la détention de prérogatives de puissance publique ainsi qu'une activité qui est exercée par la personne publique ou bien une personne privée sous le contrôle étroit de la personne publique.^[5]

l’extension des activités d’intérêt général, la collaboration des personnes privées a la gestion du service du service public ont eu pour conséquence une remise en cause du régime juridique du service, il n’est plus possible d’affirmer que le service public est en principe soumis à un régime de droit administratif, pas plus qu’il n’est plus possible de dire qu’il est soumis à un régime uniforme. ^[6] 

Cette distinction entre spa et spic est le résultat de la jurisprudence qui a déterminé les critères distinctifs entre les formes du service public vu que avent cet arrêt tous le service public ont été administratifs, à ce propos on souligne l’arrêt Bac d’Eloka 192 l’origine des dites critères dont les faits se sont déroulés en Côte d'Ivoire. Parfois, la circulation est difficile du fait de la présence de lagunes et donc l'administration coloniale a eu l'idée de créer des bacs transportant non seulement des personnes, mais aussi des véhicules. Or un bac se renverse, un véhicule qui appartient à la Société de l'Ouest africain est endommagé et celle-ci se dirige vers le Tribunal des conflits.^[7]

Néanmoins, le Tribunal des conflits va retenir que le service est en réalité exploité comme l'aurait fait une personne de droit privé et plus exactement dans des conditions de droit privé.

C'est ce caractère tout à fait particulier qui entraîne la compétence des juridictions judiciaires.

C'est ainsi que la distinction entre les services publics administratifs (SPA) et les services publics industriels et commerciaux (SPIC) ont pris de la force. Ces seconds services publics sont en réalité composés d'une part de droit privé et d'une part de droit public.

Selon cet arrêt L'identification d'un service public à caractère industriel et commercial s'effectue notamment par un faisceau d'indices qui réside dans le financement, l'objet, mais aussi le fonctionnement dudit service.

Si on applique ces critères sur le sujet de notre recherche à savoir la société nationale des autoroutes on peut la qualifier dans spic, d’abord  concernant le financement d’ADM il ne provient pas du budget de l’Etat mais essentiellement par les redevances payées par l’usager en contrepartie de la prestation qui leur fournie par ADM.

Pour ce qui est du fonctionnement ADM fonctionne dans les mêmes conditions qu’une entreprise privée en tant que Concessionnaire d’autoroutes et finalement pour l’objet on pose la question si l’activité a un  but lucratif, pour ADM la qualification de spic est retenue parce qu’on parle d’une activité de nature économique comme celle exercée par les entreprises privées.        

b/Le statut juridique d’ADM :

La société nationale des autoroutes crée en 1983 est une filiale publique à statut juridique de société anonyme de droit privé dont l’Etat est le principal actionnaire.

Selon la loi 17/95 la SA est une société dans laquelle les associes, sont des actionnaires dont le nombre ne peut être inferieur a 5 personnes physiques ou morales avec un capital minimum de 300000dh pour les SA normales et 3000000dh pour les SA faisant appel publique a l’épargne^[8].

Concernant la responsabilité de la SA d’abord sur le plan civil, la responsabilité est limitée aux capitaux investies c’est à dire que si la société ne paye pas ses créances, ces derniers ne peuvent se retourner contre les associes, sur le plan pénal les responsabilités des dirigeants peut être engage en matière de transparence et de contrôle.

Elle est concessionnaire de la construction et de l’exploitation du réseau autoroutier marocain, De ce fait, son intervention est régie principalement par :

• Les lois n° 17/95 et 20/05 sur les sociétés anonymes ;
• La loi n° 4/89 relative aux autoroutes, modifiée et complétée par la loi 21/03, et leurs décrets d’application ;
• La loi n° 69/00 relative au contrôle financier de l’Etat sur les entreprises publiques et autres organismes ;

• Les conventions de concession des sections autoroutières concédées et cahiers des charges d’exploitation de ces sections qui sont annexés aux conventions.

c/ le mode de gestion de ADM (entreprise publique) :

La société nationale des autoroutes est une entreprise publique ayant une activité industrielle et commerciale gérées de la même manière que les entreprises publiques et cherchant à réaliser un profit.

Une entreprise publique, est une entreprise sur laquelle l’État ou d’autres collectivités territoriales peuvent exercer directement ou indirectement une influence dominante du fait de la propriété, de la participation financière ou des règles qui la régissent.

 L’influence dominante est présumée donc lorsque les pouvoirs publics, directement ou indirectement à l’égard de l’entreprise, détiennent la majorité du capital souscrit de l’entreprise comme c’est le cas pour ADM (60%) ou disposent de la majorité des voix attachées aux parts émises par l’entreprise ou peuvent désigner plus de la moitié des membres de l’organe d’administration, de direction ou de surveillance de l’entreprise.

Les entreprises publiques est le principal investisseur public, contribuant au développement de l’économie nationale, notamment en assurant le pilotage de politique publiques par la mise en œuvre de projets structurants visant à étoffer l’offre de service public de qualité aux citoyens et aux investisseurs en réalisant des infrastructures de qualité, pour ADM c’est la réalisation d’un réseau autoroutier de 18000km, permettant de hisser le classement du Maroc au 2eme rang au niveau africain^[9] .

PARTIE2 : gouvernance et contrôle la société nationale des autoroutes

a/ gouvernances et missions d’ADM

a-1 : gouvernance

Le mode de gouvernance d’ADM est basé sur les 3 composantes suivantes :

• Un organe d’orientation assuré par le Conseil d’Administration de la société.
• Un organe de contrôle assuré par l’Etat.
• Un organe de gestion assuré par le Directeur Général de la société.

• Avantagée par le fonctionnement régulier, durable et fructifiant de son organe de gouvernance depuis plusieurs années, ADM a engagé un chantier structurant visant à faire évoluer significativement ce fonctionnement sur la base de nouveaux standards reconnus. Dans ce cadre, et après avoir contribué activement dans l’élaboration du code marocain des bonnes pratiques de gouvernance des établissements et entreprises publiques, ADM a aussitôt défini et mis en place les mesures concrètes pour le déploiement des dispositions de ce code qui sont maintenant pleinement satisfaites, en ce qui concerne celles portant sur les attributions des organes de gouvernance et de gestion de la société, et ADM s’active à développer des actions complémentaires s’inscrivant dans un processus d’amélioration continue.

L’ensemble des mesures adoptées par ADM en matière de gouvernance a permis à la société de parvenir à un niveau avancé dans la mise en œuvre des principes de bonne gouvernance, ce qui la place à l’avant-garde des initiatives du gouvernement dans ce domaine et l’a retenue parmi les organismes pilotes dans le programme «Hakama» mené en partenariat avec la Banque Mondiale pour la mise en œuvre du code marocain de bonnes pratiques de gouvernance des établissements et entreprises publics.^[10]

a-2 : les missions

• La construction, l'entretien et l'exploitation d'autoroutes qui lui sont concédées par voie de concessions ou contrats,
• La gestion, la protection et la conservation du domaine public dépendant du réseau de transport mis à sa disposition,
• La création et l'exploitation de services touristiques, d'hôtellerie et de tout autre service dans la proximité géographique de l'autoroute,
• L'exploitation et la gestion des biens immobiliers et mobiliers,
• La satisfaction client par le développement de services innovant pour garantir leur sécurité, leur confort et leur faciliter toujours plus leur trajet

B/ la relation entre ADM et l’Etat

ADM étant filiale publique de droit privé, sa relation avec l’Etat est régie par trois dispositifs majeurs :

• Les conventions de concession qui définissent les droits et obligations des deux parties (Etat concédant et ADM concessionnaire) et traitent l’objet de la concession, sa durée, le partage des responsabilités, les prescriptions d’exploitation, le contrôle du Concédant, le mécanisme tarifaire, le régime financier et comptable à appliquer par ADM...
• Le contrat programme qui définit les engagements réciproques des deux parties (Etat et ADM) en vue d’asseoir les bases de la viabilité à moyen et long termes de la société pour lui permettre de faire face au programme d’investissement et aux charges d’exploitation induits par le programme autoroutier décidé par  l’Etat^[11].
• La convention de contrôle qui est établie en application de la loi n° 69/00 relative au contrôle financier de l’Etat sur les entreprises publiques et autres organismes. Elle fixe les conditions et les modalités de contrôle conventionnel d’ADM (actes à soumettre au Conseil d’Administration, Comités à créer auprès de ce dernier, informations à communiquer au Ministère chargé des Finances…).

Par ailleurs, un Commissaire du Gouvernement désigné par le Ministère chargé des Finances siège au Conseil d’Administration et aux Comités du Conseil d’Administration et participe aux commissions d’appels d’offres des principaux investissements. Il est principalement chargé de veiller sur l’application de la convention de contrôle entre ADM et l’Etat.

 Mais l’entreprise a une personnalité juridique, une autonomie de gestion ; elle possède des organes qui doivent pouvoir disposer d’une marge de manœuvre suffisante pour assurer leurs responsabilités. Il est donc essentiel de bien distinguer ce qui relève du pouvoir de direction et de contrôle qui appartient à la puissance publique en tant que principal ou unique actionnaire, et ce qui relève du pouvoir de gestion qui dépend des organes dirigeants de l’entreprise. Si le premier recouvre le second, il y a danger de déresponsabilisation, les dirigeants n’ayant plus d’autonomie. Si au contraire, c’est le second qui l’emporte, c’est le danger d’une gestion aventureuse qui apparaît ainsi que la méconnaissance des exigences de l’intérêt général.^[12]

c/Le contrôle de l’Etat

• Entant que société anonyme de droit privé : ADM est soumise à l’ensemble des contrôles prévus par les lois et règlements pour le contrôle des sociétés, notamment les  dispositions de transparence financière et de contrôle interne
• Entant qu’entreprise publique : ADM est soumise au contrôle financier de l’Etat moyennant une «convention de contrôle»
• Entant qu’entreprise concessionnaire et une société dans laquelle l’Etat détient une participation majoritaire et un pouvoir de décision déterminant, ADM est soumis au contrôle de sa gestion par la cour des comptes selon les dispositions de la loi 62-99 relative aux juridictions financières.

Sur le plan financier généralement la relation entre l’Etat et les EEP se caractérisent par l’existence des deux flux financiers^[13] :

• Des subventions allouées à certains EEP par le BGE et des taxes parafiscales comme un appui dans les réalisations des projets stratégiques.
• Des versements de certains EEP à l’Etat sous forme de dividendes, de part de bénéfices, de produit de monopole, de redevance pour l’occupation du domaine public dans un cadre marqué par le renforcement de la contribution des EPP budget général.