Processus De décentralisation

La préoccupation de la décentralisation est ancienne et fait l’objet de nombreuses réflexions dès la Révolution française. Cependant, on doit à Tocqueville, au début du 19e siècle, d’avoir mis en évidence l’importance de la décentralisation comme moyen de renforcer la démocratie. Il affirme ainsi que « la vertu politique de l’autonomie locale n’est pas seulement de constituer une école de la démocratie ; elle est de réaliser un équilibre indispensable des pouvoirs » (De la démocratie en Amérique, 1835).

En effet, la démocratie conduit au repli des citoyens sur leur sphère privée et auxdésintérêts grandissant pour la chose publique. Face à un pouvoir centralisé, lesrisques de dérives despotiques et de tyrannie de la majorité sont nombreux. Le développement de pouvoirs locaux autonomes en constitue alors un rempart important.
L’histoire de la France est cependant profondément marquée par la construction d’un pouvoir central fort sous la monarchie. La construction de l’unité territoriale, et la volonté d’éliminer toute autre forme de pouvoir (féodalité) ont conduit à la centralisation du pouvoir par le monarque. La Révolution française aurait pu faire le choix de rompre avec cette centralisation, mais les circonstances historiques, et la nécessité de maintenir la cohésion politique nationale reposant sur un principe d’égalité des individus et des territoires sous inspiration des thèses jacobines, ont fait l’impasse sur un processus de décentralisation, alors que dans le même temps, certaines démocraties faisaient le choix dufédéralisme comme dans le cas des Etats-Unis ou de la Suisse.

La décentralisation peut se définir par l’existence de plusieurs centres de décisions autonomes ayant le contrôle juridique de leurs activités et disposant de la liberté de prendre dans le respect des lois nationales, les décisions qu’ils souhaitent, afin de répondre aux besoins d’administration et d’organisation des territoires dont ils ont laresponsabilité.
La décentralisation est un processus différent de la déconcentration qui consiste à organiser sur un territoire le prolongement des administrations centrales à l’échelle locale, mais qui restent soumises à l’autorité nationale. La déconcentration repose sur l’existence d’un lien de subordination hiérarchique de l’autorité administrative locale à l’autorité nationale, comme dans le cas des préfets de région et des services déconcentrés qu’il dirige sous l'autorité du ministre compétent, alors que dans le cas de la décentralisation, l’autorité administrative locale est indépendante, comme dans le cas du maire.

1. La longue marche vers la décentralisation

a. Des origines à l’Acte I de la décentralisation

Offrir aux assemblées élues des collectivités territoriales (communes, départements, régions) et leur pouvoir exécutif (présidents, maires) une plus grande liberté de décisions et decompétences, est apparue progressivement comme une nécessité eu égard à la complexité des fonctions de l’Etat et aux difficultés d’élaboration et de mise en œuvre des politiques publiques. L’extrême centralisation du pouvoir de l’Etat, symbolisée par l’expression Paris et le désert français, titre de l’ouvrage de Jean-François Gravier (1947), aurait « stérilisé la France, et Paris aurait provoqué la nécrose des provinces françaises ».

Une première réponse à ces préoccupations a consisté à créer, en 1963, la Délégation de l’aménagement du territoire et l’action régionale (DATAR) dont l’objectif principal est de permettre l’implantation en province d’activités économiques industrielles et tertiaires. Mais cette étape vers la décentralisation reste peu convaincante pour le développement de l’autonomie des pouvoirs locaux, ce qui n’empêche pas une réussite certaine des programmes mis en œuvre par la DATAR. L’échec du référendum constitutionnel organisé par De Gaulle en 1969 visant, entre autres choses, à créer les régions comme des collectivités territoriales autonomes disposant de la personnalité juridique, en leur offrant plus de compétences et d’autonomie, a retardé la mise en œuvre de la décentralisation. Il faudra attendre le début des années 1980 avec l’Acte I de la décentralisation pour que le processus fasse l’objet d’une accélération.

• L’Acte I de la décentralisation constitue un tournant majeur dans l’organisation de l’Etat français. Entre 1982 et 1984, trois lois déterminantes sont adoptées. Elles permettent de définir l’identité des acteurs de la décentralisation, la création des régions, précisent lesdomaines d’actions respectifs de l’Etat et des collectivités territoriales (régions, départements, communes et coopération intercommunales), et enfin construisent une véritable fonction publique territoriale constituée d’agents au service des collectivités. 
Ce premier acte de la décentralisation transfert des compétences des préfets vers les maireset les structures de coopération intercommunales. Il permet une redéfinition des droits et libertés des collectivités territoriales grâce à la transformation du contrôle exercé jusqu’à présent par l’Etat et ses représentants (préfet, juges administratifs et financiers) sur les actes des collectivités territoriales. Il instaure une planification régionale en particulier dans ledomaine économique, organisée par les collectivités territoriales. Il permet l’existence d’instruments financiers nécessaires aux activités des collectivités territoriales (fiscalité locale), et définit un nouveau statut pour les élus et fonctionnaires locaux.

• L’Acte I énonce le principe de libre administration des collectivités territoriales, transformant la tutelle de l’Etat d’un contrôle a priori vers un contrôle a posteriori. Les actes des collectivités locales deviennent ainsi exécutoires, et l’autorité représentant l’Etat n’est plus considérée comme supérieure, mais uniquement compétente pour contester la légalité de l’acte par un contrôle juridictionnel après sa publication (tribunal administratif, chambre régionale des comptes). Les droits des citoyens sont garantis par la possibilité de saisir le représentant de l’Etat dès lors que serait mise en cause une liberté individuelle ou publique.

• L’Acte I confère par ailleurs au Président du Conseil général (département)

...