Les Apports De La Jurisprudence Duvigneres

Dissertation : Les apports de la jurisprudence Duvignères

Par une circulaire du 15 juin 1987, Jacques Chirac, alors Premier ministre de François Mittérand, rappelait à ses ministres que "la circulaire ne peut créer pour les usagers d'obligations qui ne résulteraient ni de la loi ni des règlements".

Les circulaires sont l'expression du pouvoir hiérarchique dont dispose tout ministre, tout chef de service à l'égard des agents placés sous son autorité (Conseil d'Etat, Section, 7 février 1936, Jamart). Ce pouvoir hiérarchique s'exprime soit sous forme d'ordres individuels, soit sous forme d'instructions à caractère général adressées à l'ensemble des agents du service. Ces dernières prévoient la conduite à tenir et pour cela, elles revêtent des formes et connaissent des appellations assez diverses telles que instructions, notes de service, circulaires, etc. On leur donne le nom générique de circulaires.

De telles circulaires sont obligatoires pour les subordonnés auxquels elles sont destinées car ils ne peuvent se soustraire à leur application en dehors des cas qu'elles prévoient elles-mêmes. Si, en théorie, de tels actes à usage interne, n'ont pas de portée à l'égard des administrés, il existe cependant des circulaires qui posent une règle nouvelle, créant des droits ou des obligations nouveaux. Autrement dit, certaines circulaires ont des effets qui atteignent les administrés et qui les font sortir de l'ordre purement interne à l'administration.

La jurisprudence distinguait donc traditionnellement les circulaires réglementaires considérées comme des règlements et soumise au régime juridique des décisions exécutoires, des circulaires interprétatives dans lesquelles le supérieur hiérarchique fait connaître, commente ou interprète un texte antérieur, et qui ne sont pas considérées comme des décisions exécutoires (CE, 29 janvier 1954, Institution Notre-Dame de Kreisker). Cependant, cette distinction était très délicate et le juge administratif en pris conscience. Il décida de modifier sa jurisprudence dans un arrêt du 18 décembre 2002, Mme Duvignères.

Quelles modifications la jurisprudence Duvignères a t'elle apportée dans le statut contentieux des circulaires ?

Il s'agira d'étudier, dans une première partie, la recevabilité du recours dirigé contre une circulaire (I), pour analyser, dans une seconde partie, la légalité des circulaires impératives (II).

I. La recevabilité du recours dirigé contre une circulaire

Longtemps la jurisprudence a fait de la distinction entre les circulaires interprétatives et les circulaires ayant un caractère réglementaire (A) la réponse au problème posé par la recevabilité des circulaires. Cependant, des difficultés d'application sont apparues et amènent le juge à changer de critère de recevabilité (B).

A. L'ancienne distinction entre circulaires interprétatives et circulaires à caractère réglementaire

Dans une décision d'assemblée du 29 janvier 1954, Institution Notre-Dame de Kreisker, le Conseil d'Etat avait posé une distinction entre les circulaires interprétatives et les circulaires à caractère réglementaire. Les premières avaient pour objet de présenter et commenter les règles à respecter, les délais à observer, les contrôles à exercer, etc. Elles n'étaient pas opposables par l'administration aux administrés et étaient insusceptibles de recours devant les juridictions administratives. A contrario, certaines circulaires ne se contentaient pas de rappeler et commenter la réglementation existante mais y ajoutaient de nouvelles dispositions en imposant généralement aux administrés des obligations supplémentaires mais également en leur accordant des droits nouveaux. Il s'agissait des circulaires à caractère réglementaire qui, quant à elles, étaient seules considérées comme faisant grief et donc susceptibles de recours devant le juge administratif.

Cette distinction entre circulaires ne se retrouvait plus à l'identique de ce qu'elle avait été au cours des quarante dernières années dans la décision du Conseil d'Etat du 18 juin 1983, Institut français d'opinion publique. En effet, il était jugé que "...". Ce considérant de principe a été repris en majeure partie par l'arrêt d'assembler Villemain du 28 juin 2002.

Cependant, cette évolution jurisprudentielle apparaissait comme inachevée car elle était à ce stade considérée comme illogique. En effet, étant donné que ce n'était que si et dans la mesure où la circulaire méconnaissait le sens et la portée des normes supérieures qu'elle était susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir, cette solution

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