Le juge administratif et les circulaires

Le juge administratif et les circulaires

I/ Les origines du contrôle du juge administratif

Il nous faudra tout d'abord constater que l'utilisation des circulaires présente des risques inhérents à leur mode d'application (A), pour ensuite présenter les distinctions que le juge s'est proposé d'appliquer aux circulaires quant à l'ouverture de leur contrôle (B).

A/ les risques inhérents à l'application des circulaires

On constate en effet plusieurs sources causant un problèmes tenant à la pratique des circulaires. En effet, la première tend à ce que la circulaire devienne la loi des services administratifs en ce qu'ils attendent systématiquement l'édiction, par le chef de service, de la circulaire qui leur permettra d'appliquer la loi ou le règlement.

L'effectivité des lois et règlements qui sont censées être expliqués par une circulaires souffrent d'une incohérence, puisque ces normes sont en principe d'application directe dès leur entrée en vigueur. Ainsi, lorsqu'une circulaire tarde à appliquer celles-ci, l'effectivité du droit est biaisé puisque la hiérarchie des norme est en l'occurrence renversé en ce que la circulaire devient un obstacle à l'application de la loi et du règlement.

De ces constations théoriques découle une pratique bien réelle qui consiste à imputer un pouvoir normateur aux circulaires. En effet, les chefs de services, en particulier les ministres, n'ont pas de pouvoir règlementaire. Il leur serait tentant d'utiliser les circulaires pour préciser les règles légales en y apportant des effets qui n'ont pas été prévus dans les textes que les circulaires sont censées appliquer.

Le juge s'est donc penché sur ce problème des circulaires en appliquant une distinction bipolaire.

B/ La solution du juge administratif par l'élaboration d'une distinction entre les circulaires

C'est par l'arrêt Notre Dame du Kreskeir du 29 janvier 1954 que juge administratif opère une distinction entre les circulaires. D'un côté, les circulaires « interprétatives », c'est à dire celles communément utilisées, à des fin d'explication de la norme édictée, et de l'autre côté les circulaires « règlementaires » qui ont vocation à créer du droit à l'occasion de la prétendue interprétation opéré par le chef de service.

Tandis que les premières sont insusceptibles de recours pour excès de pouvoir en raison de leur but, qui est regardé comme neutre puisque tourné uniquement vers l'interprétation innocente de la loi ou du règlement. En revanche, les circulaires considérées comme règlementaires pourrons être attaquées devant le juge de l'excès de pouvoir en ce qu'elles ajoutent des effets que les normes expliquées par la circulaires n'avaient elle-même pas prévu. Le juge administratif y a vu une protection contre le pouvoir règlementaire que les chefs de services et donc plus particulièrement les ministres auraient voulu s'arroger en contradiction avec l'arrêt Jamart de 1936 qui leur refuse ce pouvoir en dehors de toute texte de délégation d'un tel pouvoir par un texte.

Une troisième hypothèse est soulevée à l'occasion de l'arrêt Villemain du 28 juin 2002. Cette hypothèse porte sur les circulaires interprétative au sens de l'arrêt Notre Dame du Kreskeir. L'arrêt Villemain dit que ces circulaires, si elles appliquent une norme contraire à une norme supérieure, seront d'une part susceptible de recours pour excès de pouvoir et d'autre part il en découlera leur illégalité. Elles seront amenées à disparaître.

Le problème de la distinction entre circulaire interprétative et règlementaire tiens à ce que cette distinction accepte la recevabilité du recours contre la circulaire sur le fond de cet acte.

Avant, la circulaire était considérée comme insusceptible de recours au regard de sa qualité même de circulaire, acte non décisoire par nature. L'arrêt de 1954, par sa distinction fait passer le fond de la circulaire en tant que critère de recevabilité d'un recours. Le juge regarde donc si, au fond, l'acte est juste interprétatif ou s'il est est de nature à être créateur de droit surabondant par rapport à la norme qu'elle est amenée à expliquer, afin d'apprécier la validité du recours.

Cependant, cette distinction était malaisée à appliquer, car une seule catégorie de circulaire était susceptible de recours eu égard à leur caractère règlementaire, c'est à dire d'ajouts de règles étrangères à la norme interprétée. Cependant, les circulaires dites interprétatives restaient insusceptibles de recours, alors que la formulation utilisée par l'auteur de la circulaire pouvait être ambigüe, car celui-ci pouvait sous couvert d'interprétation de la norme contraindre plus ou moins explicitement ses agents à appliquer de telle ou telle manière la norme à interpréter sans pour autant ajouter à l'état du droit.

D'où l'évolution de la manière de contrôler du juge administratif.

II/

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