Droit administratif L2

Partie 3 : Le contenu de l’action administrative

Il y a deux grandes missions de l’administration : prendre des actes juridiques de nature administrative et assurer des activités matérielles c’est-à-dire prendre en charge les prestations, entreprendre les opérations sur le terrain… C’est une distinction un peu artificielle car au quotidien ces deux missions vont de pair car souvent l’administration va perdre des actes juridiques dans le but d’assurer des activités matérielles.

L’activité de l’administration a deux objectifs principaux : élaborer des normes juridiques qui peuvent avoir pour effet d’interdire certains comportements, obliger certain autre comportement ou encore réglementer d’autres comportements. Ces normes juridiques vont faire partie de l’ordonnancement juridique au même titre que les lois, que les normes constitutionnelles et donc on va les retrouver dans la pyramide des normes juridiques. C’est ce que l’on appelle la fonction normative de l’administration.

Quant à la deuxième mission, elle est de fournir aux administrés des biens, des services. Par exemple, il peut s’agir de la distribution d’eau potable, d’électricité mais aussi d’assurer le transport public des voyageurs etc. Ce sont des missions de prestations de services donc fonction de prestation.

Pour exercer ces deux fonctions, l’administration dispose de moyens divers, elle peut tout d’abord utiliser des instruments de mécanismes privés (contrats comme les particuliers) mais elle peut aussi surtout utiliser des instruments et prérogatives particuliers que n’ont pas les personnes privées que l’on appelle des prérogatives de puissance publique. Ces PPP peuvent se manifester de plusieurs façons, par exemple l’administration peut agir unilatéralement donc prendre des mesures qui s’imposent unilatéralement aux destinataires même s’ils ne sont pas d’accord. Il est donc possible pour l’administration d’imposer sa mesure telle qu’une sanction. Autre exemple de PPP, quand un administré refuse de payer sa dette à l’administration cette dernière pourra elle-même émettre à l’encontre de ce débiteur un ordre de recouvrement qui va l’obliger à payer sa dette.

Autre exemple, dans le cadre d’un contrat administratif qui lie une personne publique à une personne privée, la personne publique peut décider de refuser d’exécuter sa partie du contrat si le cocontractant privé ne s’exécute pas. C’est l’exception d’inexécution.

Ces différentes PPP font qu’aujourd’hui encore les relations entre l’administration et les administrés sont inégalitaires. Ces inégalités s’expliquent par le fait que l’administration doit agir dans l’intérêt général.

Chapitre 1 : Les actes de l’administration

Il y a les actes unilatéraux et les actes contractuels.

Paragraphe introductif : Présentation générale des actes de l’administration

Les actes administratifs unilatéraux émanent en principe que d’une seule volonté (celle de l’administration) alors que les actes contractuels supposent la rencontre de deux volontés. Néanmoins, cette distinction n’est pas si évidente. Dans tous les cas, ces deux types d’actes ne nous intéresse que dans la mesure où ils sont à caractère administratif. Ils relèvent de ce que la loi appelle les documents administratifs.

I - Acte unilatéral et contrat

Un acte qui n’a qu’un seul auteur ne peut être qu’un acte unilatéral. Il y a par exemple l’acte par lequel l’administration nomme un fonctionnaire.

Mais, un acte peut aussi être unilatéral alors qu’il a plusieurs auteurs. On peut faire référence au arrêtés interministériels qui sont des actes administratifs unilatéraux mais élaborer par les différents ministres des domaines dont l’arrêté traite. Dans ce cas, on ne peut pas se fonder sur le nombre d’auteurs. Ce qui est alors déterminant pour décider si un acte est unilatéral ou contractuel c’est le contenu de cet acte. En effet, si l’acte est destiné à régir le comportement de personnes étrangères à son élaboration alors cet acte est un acte unilatéral. En revanche, si l’acte est destiné à régir les relations réciproques de ces auteurs alors c’est un contrat.

La dénomination de l’acte n’est pas déterminante, le juge ne sera jamais lié par celle-ci. Par exemple, il existe parfois des actes intitulé « contrats type » et en réalité à l’intérieur de ces contrats on trouve des mesures unilatérales.

En pratique, il existe des actes à la frontière des actes unilatéraux et des contrats. Par exemple, les contrats de l’administration ont parfois un contenu presque entièrement déterminé par l’administration elle-même. Dans ce cas, l’administré qui va signer ce contrat ne pourra rien négocier, il pourra simplement refuser ou accepter le contrat tel quel. C’est le contrat d’adhésion.

Aujourd’hui aussi, le contenu des actes unilatéraux sont souvent discutés, concertés aves les personnes auxquelles ces actes vont s’appliquer ou à leurs représentants.

En pratique, il y aussi des actes mixtes : unilatéraux et contractuels. En conséquence, un administré pourra par la voie du REP attaquer devant le juge les dispositions de l’acte qui présentent un caractère unilatéral. En revanche et en principe, l’administré ne pourra pas attaquer les dispositions qui présentent un caractère contractuel. Par exemple, les concessions de service public sont des actes mixtes. Ce sont des contrats par lequel l’administration va confier à un cocontractant (le concessionnaire) la mission, la charge d’assurer la gestion d’un service public ou alors la mission de réaliser des travaux publics. Dans ces contrats, certaines clauses sont déterminées en commun entre les parties comme par exemple la durée du contrat ou encore le financement de celui-ci. En revanche, à côté de cela il y des règles qui ne pourront pas être négociées car imposées par l’administration comme par exemple les relations entre le concessionnaire et les agents du service public.

Souvent, on représente l’administration comme une institution qui commande, qui impose sa volonté et donc l’acte unilatéral est souvent présenté comme étant le symbole de l’action administrative. Toutefois, il ne fait pas oublier que l’administration a souvent recours aux contrats.

Tous ces actes que l’administration peut prendre peuvent être qualifiés de documents administratifs et dans ce cas on applique la loi du 17 juillet 1978.

II - Des documents administratifs communicables

Dans le cadre de son action, l’administration va pouvoir élaborer de nombreux documents et le législateur en 1978, dans le but d’améliorer les relations entre administré et administration, a souhaité rendre l’administration plus transparente. Dans ce but a été adopté la loi du 17 juillet 1978 qui a introduit le droit pour les administrés de prendre connaissance des documents administratifs étant entendu que cette notion de documents administratifs englobe les notions d’actes unilatéraux et contrats mais va aussi au-delà.

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