Notion d'acte administratif unilatéral

MARTINEAU                                                                                 groupe 3

Amand

Séance 2 : La notion d’Acte Administratif Unilatéral.

Actes administratifs décisoires et non décisoires

CE, 26 décembre 2012, Association Libérez les Mademoiselles!, n° 358226 :

« La circulaire est un pavillon qui peut recouvrir toutes sortes de marchandises, ordres du jour, conseils, recommandations, directives d'organisation et de fonctionnement, des règles de droit », conclusion de M. Tricot sur l'arrêt du Conseil d'État de Notre Dame du Kreisker datant du 29 janvier 1954. Ainsi, le régime juridique de la circulaire demeure ambigu, tantôt acte interprétatif, tantôt acte présentant un caractère impératif. C’est d’une circulaire présentant des dispositions impératives et générales dont il est question dans cette décision CE, 26 décembre 2012, Association Libérez les Mademoiselles!

En l’espèce, le premier ministre prend une circulaire le 21 janvier 2012 ayant pour objet la suppression des termes "Mademoiselle", "nom de jeune fille", "nom patronymique ", "nom d'épouse" et "nom d'époux" des formulaires et correspondances des administrations.

L'association “Libérez les Mademoiselles !”forme un recours devant le Conseil d’Etat en annulation pour excès de pouvoir du premier ministre. Elle demande, à titre principal, d’annuler la circulaire en tant qu'elle vise la "suppression et l'élimination" du terme "Mademoiselle" des formulaires et correspondances des administrations et à son remplacement impératif par "Madame", a titre subsidiaire, de modifier la circulaire afin qu’ aucune des civilités "Madame" ou "Mademoiselle" ne sera privilégiée sans l'accord des intéressées, qui seront invitées à exprimer leur choix sur les formulaires administratifs et dans leurs échanges avec les agents de l'État. De déclarer la circulaire ainsi modifiée comme impérative.

Dans le cadre d'une circulaire du Premier ministre, un recours pour excès de pouvoir est-il possible et si tel est le cas, quelles en sont alors les conditions de recevabilité ?

Les circulaires sont des mesures prises par des autorités hiérarchiques à destination de leurs subordonnés. Elles ont pour objet d’interpréter le droit existant. L’enjeu est la cohérence, l’application claire et uniforme des textes en vigueur . Le recours pour excès de pouvoir est un recours dirigé contre des actes émanant d'une autorité administrative, qu'ils soient réglementaires (actes ayant un caractère général et impersonnel) ou individuels (actes nominatifs). L'objectif de ce recours est de contrôler la légalité de l'acte et, le cas échéant, de l'annuler. Par cette décision, le Conseil d’État précise l’autorité qu’il convient d’attacher aux circulaires du Premier ministre. La partie procédurale relative aux dépens ne sera pas traitée.

Le Conseil d’État rejette les prétentions de l’association, considère que le Premier ministre n’a pas imposé à des personnes privées l’usage de certains mots ou expressions mais se borne à donner des instructions aux administrations selon lesquelles il convient de renoncer dans les formulaires administratifs à l’emploi du terme « Mademoiselle ». De fait, la circulaire n'a pas de caractère impératif.

Il s’agira d’analyser les conditions de recevabilités d’une circulaire en recours pour excès de pouvoir (I), le Conseil d’Etat rappel egalement l’autorité qu’il convient d’attacher aux circulaires du Premier ministre (II)

1. Les conditions non remplits  de recevabilité en annulation pour excès de pouvoir d’une circulaire.

il s’agira d’analyser La nature juridique des circulaires (A)  et leur recevabilité devant le juge administratif en annulation pour exes de pouvoir (B).

1. La nature non impérative de la circulaire ministerielle

Les circulaires sont des instructions internes transmises par une autorité administrative (souvent un ministre) à ses services afin de préciser la manière dont une règle de droit doit être appliquée. Longtemps considérés comme de simples actes d'organisation interne, elles ne faisaient en principe pas l'objet de recours contentieux (CE ,1918, Cocher d’Hattecourt)  Cependant, l'évolution jurisprudentielle a progressivement ouvert la possibilité de contester certaines circulaires, en fonction de leur caractère impératif et de leurs effets sur les administrés. La décision rendue par le Conseil d’État le 26 décembre 2012 permet au Conseil d’Etat de rappeler la distinction entre les circulaires « interprétatives » et « impératives » (considérant n°1). La distinction initiale entre circulaires interprétatives et circulaires réglementaires. L'arrêt "Notre-Dame du Kreisker" (CE, Ass., 29 janvier 1954) a introduit une distinction fondamentale entre deux types de circulaires : Les circulaires interprétatives , qui se bornent à expliquer un texte sans ajouter de règle nouvelle. Elles n'étaient pas susceptibles de recours car elles ne modifiaient pas le droit existant. Les circulaires réglementaires en revanche, ajoutent des règles nouvelles à l'ordonnancement juridique et sont donc susceptibles d'être contestées par un recours pour excès de pouvoir (REP). D’abord, le Conseil d’État au sein du premier considerant rappel  sa jurisprudence du 18 décembre 2002, Mme Duvignères : « l'interprétation que par voie, notamment, de circulaires ou d'instructions l'autorité administrative donne des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en œuvre n'est pas susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait, quel qu'en soit le bien-fondé, faire grief ; qu'en revanche, les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire ou d'une instruction doivent être regardées comme faisant grief, tout comme le refus de les abroger ». Cette nouvelle approche permet un meilleur contrôle des circulaires , car une circulaire ne peut plus masquer une règle impérative sous prétexte qu'elle n'est qu'interprétative. Le juge administratif vérifie si elle laisse une marge d'appréciation aux agents , ou si elle leur impose une application rigide du droit. En cela, le Conseil d’Etat ne fait pas grief à l'association Libérez les Mademoiselles et le caractère impératif de la circulaire n'est alors pas considéré. En effet, le septième considérant de la décision énnonce que la circulaire “n'a nullement pour objet ou pour effet d'imposer à des personnes privées l'obligation d'user de certains mots ou expressions, mais se borne à donner instruction aux administrations de renoncer, dans les formulaires administratifs et correspondances émanant de l'administration, à l'emploi du terme " Mademoiselle " ; que, ce faisant, la circulaire n'a fixé aucune règle qu'il reviendrait au législateur de fixer en vertu de l'article 34 de la Constitution” ainsi, la circulaire du Premier Ministre ne peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir en ce qu’elle revet pas un caractere impératif. Le Conseil d’Etat juge que cette prescription ne fixe pas une règle nouvelle, mais se contente d'une orientation non contraignante.

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