Le droit de l'environnement

« La protection de l’environnement, patrimoine commun des êtres humains, constitue un objectif de valeur constitutionnelle », voici ce qu’affirmait le Conseil Constitutionnel dans sa décision du 31 janvier 2020. Cette reconnaissance marque l’aboutissement d’un processus de constitutionnalisation de la justice environnementale engagé avec l’intégration de la Charte de l’environnement dans le bloc de constitutionnalité en 2005, véritable étape fondatrice en matière de protection de l’environnement.

 L’essor du droit de l’environnement, illustré par des contentieux devenus emblématiques tels que l’Affaire du Siècle, participe à l’essor de politiques publiques environnementales et témoigne d’un tournant majeur dans la mobilisation contentieuse en France face aux nouveaux défis environnementaux, au premier rang desquels figure le changement climatique.

Longtemps marginale, la responsabilité administrative environnementale s’est profondément renouvelée avec l’apparition d’outils contentieux innovants, notamment à travers l’utilisation du pouvoir d’injonction et d’astreinte par le juge administratif. En l’obligeant à identifier précisément les obligations juridiques de l’État, ce pouvoir a favorisé l’émergence d’une responsabilité pour carence ou insuffisance de l’action publique. Le juge administratif  et son pouvoir d’injonction utilisée comme une véritable « arme du droit », permettant notamment aux associations de contraindre l’État au respect effectif de ses engagements.

Autrefois jugé peu contraignant, le Conseil d’État s’affirme désormais comme un acteur central de l’effectivité du droit de l’environnement. En mobilisant les instruments issus des lois des 16 juillet 1980 et 8 février 1995, il n’hésite plus à imposer à l’État des contraintes matérielles et financières afin d’assurer le respect des normes climatiques et sanitaires.

En l’espèce, saisi par l’association Les Amis de la Terre France, la Haute Juridiction, par une décision du 12 juillet 2017 a demandé au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires afin de ramener les concentrations de dioxyde d’azote et de particules fines (PM10) sous les seuils légaux dans les délais les plus brefs possibles. Le Conseil d’Etat avait alors annulé le refus de l’Etat de prendre des mesures concernant l’amélioration de la qualité de l'air ambiant conformément à l'article 23 de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008.

Face à l’inexécution persistante de cette injonction pour améliorer la qualité de l’air, une astreinte de 10 millions d’euros par semestre a été prononcée le 10 juillet 2020, menant à plusieurs liquidations provisoires jusqu’en novembre 2023.

Par trois mémoires enregistrés entre septembre 2024 et février 2025, l’association requérante a demandé au Conseil d’Etat de constater que ses décisions n’avaient toujours pas été pleinement exécutées, entrainant une nouvelle liquidation de l’astreinte pour la période de juillet 2023 à 2024.

L’association requérante soutient que les mesures prises restent insuffisantes car des dépassements de seuils de dioxyde d’azote persistent dans certaines zones. Les requérants demandent donc constater que les décisions du 12 juillet 2017 et du 10 juillet 2020 du Conseil d'Etat, n'ont pas été pleinement exécutées au terme du délai et donc sa condamnation à travers le renouvellement d’une liquidation provisoire de l’astreinte.

 L’Etat au contraire, fait valoir l’adoption de mesures concrètes avec le troisième Plan de Protection de l’atmosphère, le développement du covoiturage…

Le juge administratif peut-il considérer comme exécutée une injonction environnementale assortie d’astreinte alors même que les objectifs environnementaux finaux ne sont pas encore pleinement atteints ? Comment le juge apprécie-t-il l’exécution effective de ses propres décisions ?

Il conviendra d’examiner si l’office du juge administratif a permis de favoriser l’exécution des exigences environnementales (I), tout en montrant qu’il demeure juridiquement contraint à une appréciation souple, ce qui limite l’effectivité réelle de la protection de l’environnement (II).

 Le Conseil d’Etat rappelle que selon l’article L.911-7 du code de justice administrative, qu’il peut modérer ou supprimer une astreinte provisoire lorsqu’il estime que l’exécution de sa décision est suffisante. Par une décision du 25 avril 2025, le Conseil d’État, statuant comme juge de l’exécution, a estimé que la décision du 12 juillet 2017 devait être regardée comme entièrement exécutée, considérant notamment que les mesures mises en œuvre dans certaines zones, telles que l’agglomération lyonnaise, présentant un caractère « suffisamment précis et crédible » pour garantir le respect des valeurs limites de pollution. En conséquence, il a jugé qu’il n’y avait plus lieu de procéder à une nouvelle liquidation de l’astreinte. Cette décision revêt une portée jurisprudentielle importante en ce qu’elle illustre la conception souple et incitative de l’astreinte adoptée par le juge administratif, conçue non comme une sanction permanente mais comme un instrument destiné à assurer une trajectoire crédible vers l’exécution effective de ses décisions dans le respect de la directive européenne invoquée.

I. Un office du juge renforcé, garant de l’effectivité des décisions environnementales

Saisi comme juge de l’exécution, le juge peut contraindre l’État à remédier à une carence fautive entraînant un préjudice environnemental. Ses pouvoirs d’injonction et d’astreinte constituent des instruments innovants permettant finalement l’exécution de la décision (A), en étant également complétés par un contrôle progressif des mesures de l’Etat garantissant désormais une trajectoire environnementale suffisamment précise et crédible. (B)

A. Le pouvoir d’injonction et d’astreinte : instruments redoutables  au service de l’effectivité du droit environnemental

        Dans cette affaire, le juge administratif affirme son rôle de relais du droit de l’Union européenne, assurant l’effectivité de normes environnementales à fort contenu technique. Pour répondre à ces nouveaux enjeux, il mobilise un office à la fois contraignant et évolutif, fondé notamment sur l’usage renforcé de son pouvoir d’injonction, issu de la loi du 8 février 1995 et codifié aux articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. L’astreinte, autre levier essentiel, a également été repensée par le Conseil d’État afin de s’adapter à une situation environnementale inédite.

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