Commentaire d'arrêt CE, Sect., 11 décembre 2015 – n° 395009

Le CE dans sa décision du 28 février 2003 met en avant que l’urgence est caractérisée lorsque l’atteinte à une liberté fondamentale justifie une intervention rapide du juge. Ainsi, le juge des référés rappelle que l’urgence est une condition indissociable du référé liberté, mais qu’elle doit être objectivement démontrée.

Le référé liberté est une ordonnance prise dans une situation d’urgence par une juridiction dans un laps de temps très court pour éviter qu’une décision administrative prennent effet parce que cette décision administrative viole une liberté fondamentale. Cette idée ressort également dans l’arrêt du 11 décembre 2015, relatif à une procédure de référé liberté devant le Conseil d’Etat, engagé à la suite d’une mesure d’assignation à résidence.

Après, la mise en place de l’État d’urgence en Ile de France, un homme est assigné à résidence car son comportement est jugé comme pouvant dégrader l’ordre public. Il est astreint à résidence par l’arrêté du 25 novembre 2015 du ministre de l’Intérieur.

L’homme saisit le juge des référés du tribunal administratif de Melun, qui, le 3 décembre 2015 rejette sa demande par ordonnance. L’homme fait appel à cette décision devant le conseil d’État. Sur le fondement de l’article L.521-2 du code de justice administrative, il demande l’annulation de l’ordonnance du 3 décembre 2015, de faire droit à sa demande de première instance et de mettre à la charge de l’État la somme de 3000 euros au titre de L.761- 1 du code de justice administrative. Il forme également une QPC en affirmant que la loi du 3 avril 1955 porte atteinte à une liberté fondamentale, celle d’aller et venir librement.

Le Conseil d’État rend son arrêt le 11 décembre 2015. Il rejette la demande de l’homme. Il renvoi la QPC devant le conseil constitutionnel tout en affirmant que, en raison de l’état d’urgence, le juge des référés au Conseil d’État peut juger l’affaire, avant que le Conseil constitutionnel rende son avis. En raison des attentats du 13 novembre 2015, l’État d’urgence a été déclaré en Ile de France, en vertu des article 1 et 2 de la loi du 3 décembre 2015. Dans ce contexte, le ministère de l’intérieur s’est fondé sur la gravité de la menace terroriste et sur la nécessité de prendre des précautions pour la protection de la COP 21. Ainsi des mesures ont été prises contre les personnes dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre public.

En l’espèce, cet homme a participé à des revendications violentes, il a pris part active dans la préparation d’actions de contestations visant à s’opposer à la tenue et au bon déroulement de la conférence des nations unies sur les changements climatiques. Ces actions étaient entre autres dirigées vers des personnes morales de l’État ainsi que des sites relevant de l’État. Il a alors été astreint à résidence le temps de la conférence car il constitue une menace pour la sécurité et l’ordre public. Aussi, le conseil d’État affirme que, l’assignation à résidence d’une personne prise par une autorité administrative sur le fondement de la loi du 3 avril 1955, porte atteinte à la liberté d’aller et venir qui constitue une liberté fondamentale. Mais, il souligne que, en raison de la situation d’urgence, l’autorité administrative doit opérer une conciliation entre respect des libertés et sauvegarde de l’ordre public. En l’espèce, il n’apparait pas que le ministre de l’Intérieur, conciliant les différents intérêts en présence auraient porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’aller et venir.

Pour le Conseil d’État statuant en référé, il n’y a pas lieux de prendre en l’état de l’instruction des mesures de sauvegarde sur le fondement de l’article L 521-2 du code de justice administrative.

Depuis 2015, le CE à été amené à statuer sur la légalité de divers actes administratifs adoptés dans le cadre de cette législation d’urgence et à développer une jurisprudence abondante a propos des assignations à résidence. Une proposition de loi constitutionnelle a aussi été émise par le président de la république de l’époque durant un Congrès réuni à Versailles le 16 novembre 2015, mais qui n’aboutira jamais

Dès lors, nous retrouvons une nécessité de concilier protection des libertés fondamentales, enjeu clé de notre état de droit et sécurité de l’ordre public. Mais l’état d’urgence permet-il de justifier toute restriction aux libertés ou impose-t-il un contrôle renforcé du juge ? Comment concilier le principe de proportionnalité avec les pouvoirs exceptionnels de police administrative en période d’état d’urgence ? En statuant rapidement et malgré une QPC pendante, le Conseil d’État privilégie-t-il la sécurité ou affaiblit-il son contrôle juridictionnel ?

Les juges ont ainsi dû répondre à la question suivante : Dans quelle mesure l’assignation à résidence décidé dans le cadre de l’Etat d’urgence peut-elle être légitimé par la nécessité de préserver l’ordre public, alors même qu’elle pourrait impliquer une restriction significative des libertés fondamentales ?

I. Le référé liberté, instrument de protection des droits fondamentaux

A. La nécessité de l’état d’urgence : un fondement juridique exceptionnel

La loi du 3 avril 1955 constitue le socle juridique permettant la mise en place de l’état d’urgence. Son article 6 autorise l’assignation à résidence lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser qu’une personne constitue une menace pour l’ordre public. Ce dispositif fut réactivé par le décret du 14 novembre 2015, à la suite des attentats du Bataclan, et prorogé par le législateur jusqu’au 1er novembre 2017.

Le juge rappelle, conformément aux débats parlementaires de 1955, que l’état d’urgence vise à donner aux autorités civiles des pouvoirs renforcés, adaptés à des situations de calamité publique ou de menace pour la souveraineté nationale (discours d’Edgar Faure).

Ici, l’argument est appliqué par le juge pour légitimer l’assignation à résidence du requérant : l’exceptionnalité du contexte (attentats + COP21) justifie l’élargissement des pouvoirs de l’administration.

Le juge reconnaît que l’assignation à résidence constitue une atteinte à la liberté d’aller et venir, protégée en droit interne comme en droit européen (article 2 du Protocole n°4 CEDH). Toutefois, il souligne que cette atteinte doit être conciliée avec les exigences supérieures de sécurité de l’ordre public. En ce sens, la CEDH rejoint la logique posée par le Conseil d’État dans la décision du 11 décembre 2015 : l’état d’urgence ne suspend pas le contrôle juridictionnel, mais il justifie une marge d’appréciation élargie de l’administration.

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