Droit administratif: Le domaine privé des personnes publiques

Le domaine privé des personnes publiques

Commentaire de CE, 3 novembre 1997, «Commune de Fougerolles»

D’origine coutumière, le principe selon lequel il est interdit aux personnes publiques de faire des libéralités, a été rappelé dans la décision «Privatisations» du Conseil constitutionnel du 25 juin 1986.

Cependant, la pratique de certaines communes, consistant à céder des biens pour un prix symbolique afin d’attirer des entreprises et créer des emplois, a poussé la jurisprudence à accepter des dérogations à ce principe, notamment dans l’arrêt «Tête» du 22 novembre 1988 ou encore dans l’arrêt du Conseil d’Etat «Commune de Fougerolles» que nous allons ici commenter.

Dans cette seconde espèce, un conseil municipal avait décidé d’aménager une petite zone d’activité économique et de céder à une entreprise un terrain lui appartenant pour un franc symbolique mais à condition que celle-ci crée cinq emplois dans les trois années suivantes et sous réserve que si cet objectif n’était pas atteint, l’entreprise verserait à la commune une indemnité équivalente à la valeur du terrain.

Toutefois, le Tribunal administratif de Besançon, dans une décision du 6 avril 1995, prononça l’annulation de cette «vente» aux motifs, d’une part qu’il s’agissait là d’une aide directe et donc que la région aurait préalablement dû intervenir, d’autre part que la cession quasiment gratuite violait des principes constitutionnels.

Une requête fut alors présentée auprès du Conseil d’Etat auquel se posaient ainsi deux questions : la première étant de savoir si la cession décidée par le conseil municipal constituait une aide valable eu égard aux attributions des collectivités locales et la seconde étant relative à la constitutionnalité d’une telle cession.

Aussi, nous verrons que pour annuler le jugement du tribunal administratif, le Conseil d’Etat, démontrant que l’aide apportée par la commune était une aide indirecte (I), va ainsi confirmer cette tendance jurisprudentielle tendant à relativiser l’interdiction aux personnes publiques de céder des biens publics à des fins d’intérêt privé à un prix inférieur à leur valeur (II).

I. La validation de l’aide apportée par la commune de Fougerolles.

Si la législation apparait floue quant à la distinction entre aides directes et aides indirectes (A), le Conseil d’Etat a néanmoins du qualifier d’aide indirecte la cession décidée par le conseil municipal pour pouvoir la valider (B).

A. La distinction entre les aides directes et les aides indirectes.

Afin de promouvoir la création ou l’extension d’activités économiques, les collectivités territoriales, en raison d’un intérêt local, sont habilitées à accorder des aides aux entreprises qui peuvent être tantôt directes et tantôts indirectes.

Tout d’abord, les aides directes sont limitativement énumérées par la loi : primes régionales à la création d'entreprises (PCRE), primes régionales à l'emploi (PRE), bonifications d'intérêts ou de prêts et avances à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations (article L. 1511-2 du CGCT). Pour celles-ci les régions se voient reconnaître un rôle privilégié puisque l'octroi par les départements et les communes de ces aides est subordonné à la mise en place préalable des régimes d'aides correspondants par la région.

En revanche, concernant les aides indirectes, elles peuvent quant à elles être accordées par toute collectivité territoriale (article L.1511-3 du CGCT).

Néanmoins, la distinction entre aide directe et aide indirecte apparaît ambiguë et peu opérationnelle. En effet, les aides directes, certes énumérées par la loi, n'ont cependant pas été définies précisément, pas plus que les aides indirectes qui peuvent être accordées sous des formes très diverses.

Aussi, d'une manière générale, une équivoque était née de la rédaction des lois de décentralisation de 1982, qui ont permis à toutes les collectivités territoriales d'intervenir en matière d'action économique et en fait de jouer le même rôle en accordant les mêmes aides, même si la région devait en principe occuper une place prépondérante en ce qui concerne les aides directes et alors que l'Etat demeurait seul compétent en matière d'emploi, à laquelle la jurisprudence se devait de répondre.

B. La qualification d’aide

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