Commentaire D'arrêt Du CE, 5 Octobre 2007, Société UGC-Ciné-Cité: la notion de service public et les situations dans lesquelles une personne privée exerce une activité de service public

Le commissaire Corneille, dans ses conclusions sur l’arrêt Astruc, définit le service public comme « un procédé juridique par lequel satisfaction est donnée par l’administration à un besoin d’intérêt général ».

L’arrêt rendu le 5 octobre 2007 par le Conseil d’Etat apporte des précisions sur la notion de service public et les situations dans lesquelles une personne privée exerce une activité de service public.

En l’espèce, la ville d’Epinal ayant autorisé la société d’économie mixte « Palace Epinal » à ouvrir de nouvelles salles de cinéma, la société UGC-Ciné-Cité a saisi en référé le tribunal administratif de Nancy et demandé de différer la signature du contrat entre la ville d’Epinal et la société « Palace Epinal », d’ordonner la suspension de la procédure de passation de la délégation du service public et d’organiser une procédure de passation respectant les obligations prévues par l’article L 551-1 du code de justice administrative. L’ordonnance du juge des référés ayant déboutée la société UGC-Ciné-Cité de sa demande, celle-ci a formé un pourvoi en cassation contre ladite ordonnance. La société UGC-Ciné-Cité demande alors au Conseil d’Etat d’annuler l’ordonnance en se fondant sur l’article L 551-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge du département une somme de 2500 euros au titre de l’article L 761-1 du code de justice administrative.

Une activité exercée par une personne privée ayant une mission d’intérêt général mais ne disposant pas de prérogatives de puissance publique peut-elle constituer une activité de service public ?

Dans cet arrêt de rejet, le Conseil d’Etat souligne tout d’abord qu’en accord avec la jurisprudence ancienne, sans prérogatives de puissance publique, une personne privée ne peut exercer une activité de service public, mais il affirme aussi l’existence de l’intention d’administration, nouvelle caractéristique du service public, indépendante de la puissance publique, qui est absente en l’espèce.

Il faut étudier dans une première partie la puissance publique : condition de l'exercice d'une activité de service public par une personne privée selon la définition classique (I), et dans une seconde partie l'absence d'élément intentionnel permettant de caractériser une activité de service public (II).

I. La puissance publique : condition de l'exercice d'une activité de service public par une personne privée selon la définition classique

Le Conseil d’Etat reprend la possibilité pour une personne privée d’être chargée d’un service public (A), et il réaffirme dans un premier temps l’importance de la présence de prérogatives de puissance publique (B).

A. La possibilité pour une personne privée d'exercer une activité de service public

La société défenderesse, « Palace Epinal », est une société d’économie mixte, il s’agit d’une société commerciale qui est donc considérée comme une personne privée. Il est admis, depuis l’arrêt du Conseil d’Etat en assemblée du 13 mai 1938, Caisse primaire Aide et Protection et les arrêts Monpeurt et Bouguen rendus par le Conseil d’Etat en assemblée en 1942 et 1943, qu’une personne privée peut gérer une mission de service public, l’approche organique du service public s’effaçant ainsi devant une approche davantage fonctionnelle. L’arrêt s’inscrit dans cette approche fonctionnelle du service public.

En l’espèce, la société demanderesse fonde son pourvoi sur l’article L.551-1 du code de justice administrative afin d’obtenir l’annulation de l’ordonnance délivrée par le juge des référés. Cependant, l’article L.551-1 du code de justice administrative n’est applicable qu’aux passations des marchés publics et aux conventions de délégation de service public. Or la société demanderesse part du principe qu’une procédure de passation de délégation de service public a été mise en place sans se demander si, en l’espèce, cela a effectivement été le cas. La délégation de service public est définie par l’article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales comme « un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé ». La présence d’un service public apparaît donc comme une condition essentielle du recours à la délégation de service public. Il s’agit alors de définir si la société « Palace Epinal » est en charge d’un service public pour savoir si l’article L.551-1 du code de justice administrative lui est opposable.

Il faut étudier ensuite l'importance de la présence de prérogatives de puissance publique (B).

B. L'importance de la présence de prérogatives de puissance publique

Afin de déterminer si la société défenderesse est chargée d’un service publique, le Conseil d’Etat reprend dans un premier temps les éléments que la jurisprudence a pris en considération depuis l’arrêt Monpeurt (pour caractériser les cas dans lesquels une personne privée est chargée d’une mission de service public). Ainsi, selon le Conseil d’Etat, « une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public ». Une personne privée ne peut alors exercer un service public que lorsque l’élément matériel, qui est l’intérêt général, l’élément organique, qui est la relation entre l’activité et une personne publique, et l’élément formel, qui est la présence de prérogatives de puissance publique, sont réunis.

Jusqu’à très récemment, le juge se basait exclusivement sur ces trois éléments pour caractériser le service public (CE, Sect, 28 juin 1963, Narcy).

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