Faut-il renforcer la différenciation entre les Etats Membres de l'Union Européenne ?

Faut-il renforcer la différenciation entre les Etats Membres de l'Union Européenne ?

La différenciation au sein de l’Union Européenne désigne un ensemble de processus (coopérations renforcées, opt-outs, périodes transitoires…) qui permettent aux Etats qui le souhaitent d'aller plus avant dans l'intégration sans attendre que tous les Etats membres soient disposés et/ou capables de progresser au même rythme, et réciproquement, de permettre aux pays les plus réticents face à l'intégration de ne pas s'y engager.

Ainsi, ces mécanismes qui permettent d’échapper tout autant au blocage ou au statu quo dans les négociations qu’à des mesures non-souhaitées peuvent-ils constituer une solution à la « polycrise » (Juncker)  – crise de la zone euro, crise des réfugiés, Brexit et crise de légitimité – à laquelle fait face l’UE ?

1. LA DIFFERENCIATION, UNE METHODE QUI EXISTE EN PRATIQUE DEPUIS LONGTEMPS, ACTUELLEMENT SUJETTE A UNE NOUVELLE DYNAMIQUE

1. La différenciation : une pratique ancienne

1. Une méthode utilisée rapidement au sein de la communauté européenne, en dehors du cadre juridique communautaire

Le processus n’étant initialement pas institutionnalisé, la différenciation a principalement pris la forme d’une intégration différenciée en dehors du cadre de l’UE. Ce fut notamment le cas de coopérations dans les domaines de la recherche (Eureka, 1985) et de la sécurité/défense (Eurocorps, 1992). Cette méthode permettait en outre d’associer des Etats ne faisant pas partie de la communauté européenne – Eureka réunit ainsi 41 pays. Certains pays membres choisissaient de ne pas prendre part à des mécanismes de coopération, à l’image du Royaume-Uni qui ne participait pas initialement au système monétaire européen mis en place par les Etats de la Communauté Economique Européenne (1979). De plus, des cercles de coopération ou relations privilégiées à l’image de la relation franco-allemande existent depuis longtemps.

Si elles ne sont pas présentées comme tel à leur création, il est aussi possible de voir les directives comme des instruments de différenciation internes à l’Union répondant à la diversité des Etats membres.

1. Une méthode institutionnalisée dans les années 1990

Dans les années 1990s, la différenciation au sein même de la communauté européenne se renforce. Ainsi, certains Etats négocient des clauses d’exemptions – opt-out – leur permettant de ne pas appliquer certaines dispositions des Traités qu’ils ont négociés. Le Royaume-Uni et le Danemark sont les Etats les plus concernés par ces exemptions qui portent sur la monnaie unique, Schengen ou encore l’espace de liberté, de sécurité et de justice. L’Irlande (Schengen & ESJL) et la Pologne (Charte des droits fondamentaux) ont aussi négocié des opt-out. Les opt-out sont balancés par l’existence d’opt-in permettant aux Etats de participer au cas par cas à l’adoption ou l’application d’une mesure spécifique. Le Royaume-Uni et l’Irlande en bénéficient pour une partie de l’acquis de Schengen et l’ELSJ, tout comme le Danemark pour ce dernier.

Le Traité d’Amsterdam (1997) institutionnalise la différenciation en créant la procédure des coopérations renforcées afin d’organiser la différenciation. Il autorise ainsi les EM à aller de l'avant dans un domaine particulier tout en prenant appui sur le cadre institutionnel et juridique de l'Union sans modifier les traités ou se positionner en dehors du cadre juridique de l’Union. La procédure, qui se fonde sur les articles 326 à 334 du TFUE ne peut porter sur des compétences exclusives de l’Union et nécessite la participation d’au moins neuf EM. Elle ne peut constituer une entrave ou discrimination aux échanges, une distorsion de la concurrence ou une atteinte au marché intérieur. La procédure dans le cadre de la PESC laisse aux EM une marge d’initiative plus importante.

1. La différenciation : un nouveau recours face aux défis rencontrés par l’UE

1. Une méthode permettant d’agir de manière efficace face à la diversité des EM de l’UE

L’idée d’un approfondissement de la différenciation a été défendue par de nombreux leaders européens. En effet, il apparaît aujourd’hui que le maintien du statu quo ne peut plus être une option crédible dans l’UE alors qu’elle se trouve confrontée à un choix clair entre homogénéité et approfondissement. Jean-Claude Piris, ancien directeur du service juridique du Conseil de l’UE, notait ainsi en 2012 que l’élargissement, bien que politiquement légitime a affaibli le projet d’unification européenne (The future of Europe. Towards a two-speed Europe). Il note ainsi que l’Union élargie manque d’efficacité, notamment en raison des différences de plus en plus marquées entre les EM. Ces différences de situations économiques, politiques et sociales aboutissent à des divergences d’intérêts et de capacités qui rendent les consensus de plus en plus difficiles à trouver, ralentissant ainsi les initiatives de certains EM. Ces blocages sont particulièrement visibles sur des enjeux clés tels que la crise des réfugiés ou encore celle de la zone euro. C’est dans cette perspective que le Président français Emmanuel Macron encourageait dans son discours sur l’Europe à la Sorbonne (septembre 2017) à aller « vers ces différenciations » afin qu’unité ne rime pas avec paralysie, appelant ainsi à la mise en place d’une « avant-garde » mobilisant « l’ambition motrice de quelques-uns ».

1. Une méthode envisagée comme une solution à la crise de légitimité de l’UE

Au-delà de la diversité de ses membres qui peut engendrer des blocages, l’UE doit aussi faire face à une crise de légitimité. Les réponses négatives de plusieurs pays européens aux référendums portant sur les réformes institutionnelles de l’UE, la montée des populismes ou encore le Brexit sont les symptômes les plus visibles de cette crise de légitimité de l’UE. De nombreux citoyens estiment en effet qu’ils doivent faire face à des « contraintes » de Bruxelles et perdent la main sur des domaines qu’ils considèrent au cœur de leur souveraineté nationale. Un sentiment sur lequel jouent de plus en plus de partis en Europe. Face à cette perception, souvent plus ressentie que réelle, la différenciation apparaît pour certains leaders européens comme la réponse à fournir aux citoyens européens. La différenciation permettrait ainsi à certains pays de demeurer au sein de l’Union européenne tout en ayant la possibilité de refuser de participer à certaines politiques, sans pour autant ralentir les initiatives d’autres pays prêts à s’engager sur la voie d’une intégration plus poussée.

...