Les Notions Classique De Confédération

LES NOTIONS CLASSIQUES DE CONFEDERATION ET D'ETAT FEDERAL

Rapport de M. Giorgio MALINVERNI, Professeur à l'Université de Genève

Le problème de la nature juridique des nouvelles formes de coopération entre Etats, qui font l'objet du présent séminaire, provisoirement désignées par l'expression très générale et commode de «confédérations modernes» (CEI, Bosnie-Herzégovine/Croatie, Union européenne), se réduit en définitive à l'alternative suivante: se trouve-t-on en présence de types de coopération internationale classiques ou, au contraire, ces nouvelles formes de collaboration renferment-elles des caractéristiques qui les distinguent des modèles traditionnels d'unions d'Etats connus jusqu'à ce jour?

Si l'on tranche cette question en optant pour le premier terme de l'alternative, la question reste encore ouverte de savoir à quel type traditionnel d'union d'Etats il convient alors de rattacher ces formes nouvelles de coopération (confédération ou Etat fédéral). Si, au contraire, on choisit le deuxième terme de l'alternative, il s'agit de faire ressortir les éléments nouveaux, caractéristiques de ces nouvelles formes de coopération.

La doctrine n'est évidemment pas unanime sur cette question. Bien au contraire, elle semble divisée sur les points les plus importants, en particulier en ce qui concerne la nature juridique de l'Union européenne. Les controverses doctrinales ont été particulièrement nombreuses ces derniers temps en Allemagne, après l'adoption, le 21 décembre 1992, du nouvel article 23 de la Loi fondamentale, et en France, après l'adoption de la Loi constitutionnelle n°92-554 du 25 juin 1992, qui a donné lieu à deux importantes décisions du Conseil constitutionnel (Maastricht 1 et Maastricht 2).

A propos de l'Union européenne, la doctrine est actuellement dominée par deux tendances principales dont l'une range l'union dans la catégorie des confédérations d'Etats (ou des organisations internationales classiques), alors que l'autre lui attribue un caractère fédéral.

Cette exigence de clarification des concepts se fait d'autant plus sentir lorsque l'on constate que la doctrine se sert de termes et d'expressions vagues, parfois même équivoques et ambigus, tels que souveraineté relative, fédération partielle, organisation ayant une structure de type fédéral, expressions dont la vraie portée juridique finit par nous échapper.

Deuxièmement, la définition de ces notions classiques semble nécessaire afin de mieux faire ressortir, par confrontation, les caractéristiques propres de ce que nous avons provisoirement appelé les nouvelles formes de confédération.

1. Définition

Avant de se hasarder à donner des définitions des expressions «confédération d'Etats» et «Etat fédéral», il convient de relever que ces définitions se limitent pas la force des choses à mettre en évidence les traits communs, les analogies et les ressemblances qui existent entre ces deux groupements d'Etats. Il n'a en effet jamais existé dans l'histoire deux confédérations identiques, comme il n'existe pas, de nos jours, deux Etats fédéraux identiques. Les définitions sont donc nécessairement générales et approximatives, car chaque structure politique a des caractéristiques propres qui la distinguent de celles qui appartiennent pourtant à la même famille.

a. Une confédération peut être définie comme une union durable, fondée sur un accord de droit international public, entre deux ou plusieurs Etats qui conservent leur souveraineté et leur égalité juridique et qui se proposent d'atteindre par cette union des buts extérieurs et intérieurs communs. L'entité nouvellement créée ne supprime donc pas ces Etats mais dispose d'organes propres et permanents, distincts de ceux de ces derniers. Pour cette raison, la confédération possède la personnalité juridique internationale.

Par opposition, un Etat fédéral est un Etat complexe qui incorpore des Etats préexistants, appelés Etats fédérés, dans une nouvelle formation étatique, basée sur une constitution. Les Etats fédérés conservent les caractéristiques des Etats (territoire, population, organisation politique), mais en perdent l'attribut essentiel, à savoir la souveraineté.

b. L'une des caractéristiques essentielles de la confédération consiste donc en ce que les collectivités qui la composent sont de véritables Etats au sens du droit international. Cette caractéristique ressort très clairement de l'exemple le plus récent de confédération, à savoir le projet de confédération entre la Fédération de Bosnie-Herzégovine et la République de Croatie, établi par l'accord du 18 mars 1994. L'article 2 de cet accord dispose en effet que «the establishment of the Confederation shall not change the international identityor legal personalityof Croatia or of the Federation (of Bosnia and Herzegovina)». L'article II des «Articles de confédération» des Etats-Unis disposait déjà que les Etats conservaient leur indépendance et leur souveraineté et tous les pouvoirs qui n'étaient pas expressément délégués à la confédération.

L'Etat fédéral, en revanche, n'est pas une simple union d'Etats, car les collectivités qui le composent ne sont pas des Etats souverains au sens du droit international. Seul l'Etat fédéral lui-même, c'est-à-dire la collectivité globale, apparaît comme un Etat. Les Etats fédérés ne sont pas des Etats, car ils tirent leurs compétences de la Constitution fédérale et non pas du droit international. Il se produit donc un phénomène de «désétatisation» des Etats membres et d'«étatisation» de la Fédération. Cette distinction, capitale, apparaît dans la terminologie de langue allemande qui oppose les notions de Staatenbundet de Bundesstaat.

c. L'ordre fédéral est donc l'ordre des souverainetés coordonnées, tandis que l'ordre fédéral est l'ordre des «souverainetés» intégrées. Dans la structure de l'Etat fédéral, il y a deux sociétés distinctes, mais emboîtées l'une dans l'autre.

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