Commentaire D'arrêt Dame Cachet: la possibilité pour l’administration de retirer un acte administratif créateur de droit

Commentaire d’arrêt : Dame Cachet 3 novembre 1922

L’arrêt Dame Cachet rendu par le Conseil d’Etat le 3 novembre 1922 nous éclaire sur la possibilité pour l’administration de retirer un acte administratif créateur de droit.

Le professeur Braibant expliquait que « mieux vaut un retrait rapide qu’une annulation tardive d’un acte administratif ». Un avis du Conseil d’Etat de 1919 développe l’idée selon laquelle on doit pouvoir donner à l’administration la possibilité d’anticiper la décision du juge et donc de retirer l’acte administratif contesté.

Il est important de noter qu’il s’agit ici d’un retrait et non pas d’une abrogation. C’est le juge qui abroge l’acte administratif créateur de droit alors que dans le cas d’un retrait il est effectué par le supérieur hiérarchique de l’autorité qui a pris cet acte administratif. De plus, au contraire de l’abrogation qui ne vaut que pour le futur le retrait possède un caractère rétroactif. L’acte est par conséquent censé n’avoir jamais existé. C’est ainsi que les actes administratifs créateur de droit sont retirés par l’administration en respectant des conditions strictes notamment de délai et de légalité.

En l’espèce, une loi du 9 mars 1918 exonérait, sous certaines conditions, des locataires du paiement de leur loyer, les propriétaires étaient alors indemnisés par l’Etat.

Mme Cachet, propriétaire demandait alors le versement de l’indemnité puisque son locataire avait été exonéré du versement du loyer.

Le directeur d’enregistrement du Rhône accordait une indemnité de 121 Francs à Mme Cachet qui estimait cette indemnité comme insuffisante. Elle exerçait alors un recours hiérarchique devant le ministre mais celui ci estimait que la propriété de Mme Cachet n’entrait pas dans le champ de la loi du 9 mars 1918 puisque sa propriété avait un caractère de bien rural.

Le ministre refusait alors de faire droit à la demande de Mme Cachet et décidait de supprimer l’indemnité préalablement accordée. Mme Cachet exerçait alors un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’Etat.

Au regard des faits, il est intéressant de savoir sous quelles conditions un acte administratif créateur de droit peut faire l’objet d’un retrait par l’administration.

Le Conseil d’Etat dans cet arrêt du 3 novembre 1922, faisait droit au pourvoi de Mme Cachet en annulant la décision ministérielle au motif qu’elle portait atteinte aux droits que tirait Mme Cachet de la décision initiale.

Le Conseil d’Etat dans cet arrêt de principe, nous éclaire sur le problème du retrait des actes créateurs de droit qui va rester pendant longtemps la base du droit applicable en la matière et qui est encore utilisé dans certains cas aujourd’hui.

Le Conseil d’Etat dans cet arrêt explique les conditions du retrait. L’administration ne peut retirer un acte que si il est entaché d’illégalité et pendant la durée du recours pour excès c’est à dire en général deux mois après la publication ou la notification de l’acte (I). La solution de cet arrêt est quelque peu remis en cause par la jurisprudence moderne mais elle reste toujours appliquée et apparaît comme une solution au yeux de certains (II).

I) La nécessaire apparition de conditions au retrait des décisions illégales

Le retrait de l’indemnité accordé à Mme Cachet pousse le Conseil d’Etat à se situer quand aux conditions à respecter pour que l’administration puisse retirer un acte administratif créateur de droit. En effet, le retrait d’un acte est une décision importante c’est pour ca que le Conseil d’Etat dans le but de trouver un équilibre entre la possibilité de purger le droit d’acte administratif illégal et la sécurité juridique des administrés énonce deux conditions pour limiter les retraits. La première peut sembler logique, seul un acte administratif illégal est susceptible d’être retiré (A). La seconde, qui constitue l’essence de l’arrêt, c’est que le retrait ne peut être effectué que pendant la durée du recours contentieux et si un recours contentieux a été formé tant que le juge administratif n’a pas statué (B).

A) La soumission du retrait de l’acte créateur de droit à son illégalité

Il apparaît logique que les actes administratifs créateur de droit illégaux puissent être retirés par l’administration. Très vite, le droit français a admis cette possibilité pour purger de ses vices une décision illégale notamment quant à la forme ou la nature de l’acte qui entrainerait nécessairement une annulation de la part du juge pour excès de pouvoir. On permet donc à l’administration d’anticiper la décision du juge.

Cet arrêt Dame Cachet conforte l’assimilation faite en 1912 entre le retrait par l’auteur de l’acte et l’annulation par le supérieur hiérarchique. Il précise que l’un comme l’autre ne sont possible qu’en cas d’acte administratif illégal.

L’acte doit être véritablement illégal et donc pas inopportun. Une décision légale et créatrice de droit ne pourra, dès lors, jamais être retiré. Cette première condition imposée par le Conseil d’Etat s’explique par la volonté de limiter ce pouvoir de retrait rétroactif qui met en danger la sécurité juridique. Seule la légalité administrative justifie le retrait d’une décision c’est ainsi que seuls les actes administratifs entachés d’illégalité peuvent faire l’objet d’un retrait.

L’arrêt Dame Cachet pose donc pour la première fois les conditions du retrait d’un acte administratif et notamment l’obligation d’être en présence d’un acte illégal. Cette condition d’illégalité reste encore aujourd’hui une condition obligatoire des retraits des actes administratifs.

Cependant, cette condition d’illégalité n’est pas la seule rendue obligatoire par le Conseil d’Etat qui y associe une condition de recours.

B) La logique assimilation du délai de retrait de la décision illégale au délai du recours contentieux

La question relative aux délais de retrait d’un acte administratif illégal est complexe. Cette question des délais fait l’objet de nombreux débats doctrinaux. Le principe de retrait des actes créateurs de droit est soumis à deux exigeances contradictoires. La nécessité de permettre

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