Quand est-ce que l’administration peut retirer un acte individuel créateur de droits?

L’administration ne peut retirer un acte individuel créateur de droits que s’il est illégal et pendant la durée du recours pour excès de pouvoir, c’est-à-dire, en règle générale, pendant les deux mois qui suivent sa notification ou sa publication.

Une loi du 9 mars 1918 avait, sous certaines conditions, exonéré les locataires modestes du paiement de leurs loyers, les propriétaires étant indemnisés par l’État. Sur le fondement de ces dispositions, Mme Cachet, dont le locataire avait été exonéré du paiement de ses loyers, demanda le versement de l’indemnité. L’administration ne lui accorda qu’une indemnité partielle et elle fit alors un recours hiérarchique devant le ministre ; ce dernier, estimant que Mme Cachet n’entrait pas dans le champ de la loi du 9 mars 1918, non seulement refusa d’accorder à l’intéressée le taux plein qu’elle demandait mais décida de supprimer purement et simplement l’indemnité qui lui avait été initialement accordée. Mme Cachet attaqua cette décision devant le Conseil d’État, qui annula la décision ministérielle, non pas en donnant raison à l’intéressée sur le fond de l’affaire, mais au motif que la décision du ministre portait illégalement atteinte aux droits que Mme Cachet tirait de la décision initiale.

A l’occasion de cette affaire, le Conseil d’État adopta une position de principe sur le problème du retrait des actes créateurs de droits, qui reste, aujourd’hui encore, la base du droit applicable en la matière. Dans un considérant de principe particulièrement développé, le Conseil d’État a jugé que “de manière générale, s’il appartient aux ministres, lorsqu’une décision administrative ayant créé des droits est entachée d’une illégalité de nature à en entraîner l’annulation par la voie contentieuse, de prononcer eux-mêmes d’office cette annulation, ils ne peuvent le faire que tant que les délais du recours contentieux ne sont pas expirés ; que, dans le cas où un recours contentieux a été formé, le ministre peut encore, même après l’expiration de ces délais et tant que le Conseil d’État n’a pas statué, annuler lui-même l’acte attaqué dans la mesure où il a fait l’objet dudit recours, et en vue d’y donner satisfaction, mais qu’il ne saurait le faire que dans les limites où l’annulation a été demandée par le requérant et sans pouvoir porter atteinte aux droits définitivement acquis par la partie de la décision qui n’a, dans les délais, été ni attaquée ni rapportée”.

La question du retrait des actes créateurs de droits est une question difficile car elle est dominée par deux exigences contradictoires : la nécessité de permettre à l’administration, lorsqu’elle s’aperçoit que la décision qu’elle a prise est illégale, de la retirer et le souci d’assurer la stabilité des décisions individuelles. La jurisprudence Dame Cachet s’est efforcée de concilier ces deux exigences contradictoires dans un sens qui, initialement au moins, a été perçu comme favorisant le souci de stabilité des situations individuelles. L’administration ne peut procéder au retrait d’un acte créateur de droit que s’il est illégal. Lorsqu’elle procède à ce retrait, elle doit respecter les conditions de compétence et de forme qui prévalent à la date à laquelle elle opère ce retrait (Sect. 4 octobre 1994, J…, n°90344/102049,

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