Circulaires administratives

I. Enjeu de recevabilité de la requête : le caractère impératif et général de la circulaire

La première phase va consister pour le juge a étudier la recevabilité de la requête. Cette tâche, qui semble a priori simple est, dans le cas des circulaires beaucoup plus complexe du fait des différentes natures de circulaire (A). Il existe donc des conditions de recevabilités (B) différentes selon la nature des circulaires.

A. Les différentes natures de circulaire

Ancienne distinction entre circulaire interprétative et circulaire à caractère réglementaire

En effet : longue distinction entre les 2.

Circulaire interprétative : présente et commente les règles à respecter, les délais à observer etc : c’est un mode d’emploi pratique de la loi et du règlement. Elles ne sont pas opposables par l’administration aux administrés et étaient insusceptibles de recours devant la justice administrative.

Mais il peut arriver que la circulaire ajoute de nouvelles dispositions : par exemple une condition supplémentaire pour bénéficier de tel ou tel droit. Dans ce cas, on parle de circulaire réglementaire. Cette circulaire créant du droit, elle peut faire objet d’un recours – c’est ce qu’énonce le CE dans l’Arrêt Institution Notre Dame du Kreisker du 29 janvier 1954.

Mais cette distinction a évoluée, surtout en ce qui concerne les circulaires interprétatives. Dans un arrêt du CE 18 juin 1993 Institut Français d’opinion publique (IFOP), le CE précise que les circulaires interprétatives peuvent être déférées au juge si l’interprétation méconnaît le sens et la portée des prescriptions législatives et réglementaire et qu’elle contrevient à la hiérarchie des normes. L’ensemble de ce considérant a été repris dans l’arrêt Villemain du 28 juin 2002 ( télégramme du MAE PACS = Contrat de nature patrimoniale.)

Cependant cette distinction semblait encore incomplète.

Distinction entre circulaires à caractère impératif et circulaires dénuées de caractère impératif

La dernière étape de cette évolution a été franchie par l’arrêt de section du 18 décembre 2002 arrêt Duvignères. On distingue maintenant les circulaires qui donnent une interprétation des lois et règlements mais « dénuée de caractère impératif » et celles qui comportent des « dispositions impératives à caractère général »

Les circulaires dénuées de caractère impératif, c’est par exemple le cas de circulaires qui rappellent des textes ou des jurisprudences. Elle sont donc dénuée d’incidence sur le sens des décisions que l’administration est susceptible de prendre.

Les circulaires qui comportent des « dispositions impératives à caractère général » doivent quant à elle être regardées comme faisant grief, elles sont donc susceptibles d’un recours devant le juge.

S’il existe des circulaires de différente nature, les conditions de recevabilité varient selon leur nature.

B. Les conditions de recevabilité

Après avoir identifier les différentes natures de circulaire, le juge va évaluer la recevabilité de la circulaire.

Les circulaires écartées

- Toutes les dispositions des circulaires qui exposent une politique ou assignent des objectifs et qui, si elles figuraient sur une loi ou un décret, seraient également dépourvue de portée normative.

- Circulaires écartées quand commentaire de textes ou de la jurisprudence qui sont par eux même dépourvus d’incidence sur le sens des décisions que l’administration devra prendre.

( - Directives : quand se bornent à leur rôle : définition d’orientation générale destinée a assurer la cohérence de l’action administrative dans des matières où l’adm dispose d’un large pouvoir d’appréciation CE Sect 11 dec 70 Crédit Foncier de France c/ Dlle Gaupillat et dame Ader)

Les circulaires à recours exclues

Les circulaires sont exclues de recours si, même si elles ont des caractères impératifs, ni les administrés ni les agents n’ont d’intérêt à agir et qu’elle ne porte pas atteinte à leurs droits.

Cela peut être le cas quand une autorité administrative prescrit un position à ceux qui ont un pouvoir de proposition et pas à ceux qui prennent les décisions. L’incidence est donc très indirecte sur les décisions prises. C’est ce que précise le CE dans un arrêt du 10 juin 1995 – Association Un Sysiphe

Cela peut aussi être le cas quand une circulaire régit une fonction interne administrative : il n’y a donc pas de conséquence juridique sur l’administré car elle ne subordonne l’exercice de leur droit à aucune condition et ne leur accorde aucune garantie de procédure. C’est une simple mesure juridique qui organise un service sans répercussion juridique sur les tiers. C’est ce que précise le CE dans un arrêt du 9 mars 1951 – Guislain ( circulaire fixant les opérations à accomplir pour liquider et payer certaines associations)

Ø Les hésitations face à certaines circulaires

Hésitation : simples indications ou prescriptions auxquelles le destinataire doit se conformer ? C’est alors l’intention de l’auteur qui est déterminant. Quand auteur de la circulaire indique de façon univoque et non dubitative comment la circulaire doit être appliquée, on peut considérer que ce sont des caractères impératifs. Par ex : CE ass. 29 juin 1990 Groupe d’information et de soutien des travailleurs immigrés.

Marge d’appréciation du juge mais souhaitable (évite pointillisme inutile et permet censurer illégalité des circulaires)

Ainsi, la première phase du contrôle va consister à contrôler la recevabilité de la requête en fonction de la nature de la circulaire. Une fois la requête admise, le juge va pouvoir entrer dans la deuxième phase du contrôle : le contrôle du contenu de la circulaire.

II. Le contrôle du contenu de la circulaire

On rentre donc dans la deuxième phase de contrôle : il s’agit de contrôler le contenu même du texte de la circulaire. Le juge est ici face

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