CE 30 janvier 2015

CE, 30 janvier 2015, Département Hauts-de-Seine, n° 371415

Selon M. Tricot, dans ses conclusions sur l'arrêt de Notre Dame du Kreisker du Conseil d’Etat, le 29 janvier 1954, « la circulaire est un pavillon qui peut recouvrir toutes sortes de marchandises, ordres du jour, conseils, recommandations, directive d'organisation et de fonctionnement, des règles de droit ».

En effet, si les circulaires sont a priori inopposables aux administrés, dans certaines hypothèses elles vont pourtant permettre de faire l’objet d’un contrôle de légalité par le juge administratif, comme en témoigne l’arrêt rendu le 30 janvier 2015 par le Conseil d’Etat.

En l’espèce, le 31 mai 2013 la garde des sceaux a rédigé une circulaire à l’attention de plusieurs départements, relative aux modalités de prise en charge des mineurs étrangers isolés.

Cette circulaire prévoyait notamment un dispositif d’orientation nationale visant à mieux répartir la charge de l’accueil de ces mineurs entre les différents services d’aide sociale à l’enfance, services financés et gérés non pas par l’État, mais par les départements.

Or, la mise en place de cette circulaire a déclenché l’introduction des requêtes (19 août 2013, 28 août 2013, 19 novembre 2013) par une douzaine de départements concernés estimant notamment que la circulaire, en permettant une répartition d'office des mineurs isolés étrangers entre départements avait pour effet de leur transférer, sans compensation financière, des compétences relevant de l'Etat, portant ainsi atteinte au principe de la libre administration des collectivités territoriales.

Les différents départements invoquent aussi que la circulaire est illégale, en tant qu’elle prescrit aux magistrats du parquet de statuer selon des critères non prévus par la loi.

La ministre de la justice avançait pour sa part que le recours intenté contre sa circulaire était irrecevable.

Le Conseil d’Etat devait donc répondre à la question de droit suivante: si les requêtes dirigées contre la circulaire du 31 mai 2013 sont recevables, la circulaire est-elle entachée d’illégalité ?

La fin de non recevoir invoquée par la Garde des Sceaux est alors écartée. Le Conseil d’Etat a précisé que cette circulaire peut être déférée à la censure du juge administratif car elle comporte des dispositions impératives susceptibles de faire grief.

Le Conseil d’Etat va ensuite annuler partiellement la circulaire, puisque seulement certaines dispositions vont être appréciées comme illégales. Il s’agit alors du troisième point de la circulaire intitulé: les principes d'orientation des mineurs. Et précisément des alinéas 3, 4 et 5 (et les dispositions du point 1 en tant qu’elles y font référence). Le CE va rendre sa décision en se fondant sur les principes de l'indépendance de l'autorité judiciaire et de la protection de l'intérêt de l’enfant.

Ainsi le contrôle de la circulaire par le juge administratif va s’effectuer en deux temps. Avant de juger de la légalité de l’acte (II), le Conseil d'État répond au ministre de la Justice sur la question de la recevabilité (I).

I) La recevabilité du recours pour excès de pouvoir contre la circulaire du 31 mai 2013

relative aux mineurs étrangers isolés

Dans un premier temps, le CE va relever la présence de dispositions impératives à caractère général dans la circulaire, devant être regardées comme faisant grief (A), puis rappeler les conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir dirigé contre ces dispositions (B).

A) Une circulaire a priori ne faisant pas grief

→ Pour juger de la recevabilité de la requête, le CE va dans un premier temps s’appliquer à déterminer si la circulaire comporte des dispositions susceptibles de faire grief. Considérant 2 rappelle le principe « par voie de circulaire (...) l’autorité administrative donne des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en oeuvre n'est pas susceptible d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait (...) faire grief ».

→ Ce principe énoncé par le CE est le fruit d’une longue évolution jurisprudentielle. D’abord en 1954 dans un arrêt Notre Dame de Kreisker, le CE distinguait les circulaires interprétatives, qui se contentaient d’interpréter le droit, et les circulaires réglementaires, qui en revanche apportaient de nouvelles dispositions non prévues par le législateur et qui pouvaient, elles, faire l’objet d’un REP.

Puis le 18 décembre 2002, dans un arrêt Duvignères, le CE va dégager une nouvelle distinction: les circulaires indicatives et impératives, si bien que « lorsque la circulaire est dénuée de caractère impératif, elle ne fait pas grief, elle n’est donc pas susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir ».

→ En l’espèce, en ce qu’elle décrit la procédure de mise à l'abri, d'évaluation, d'orientation des mineurs isolés étrangers (MIE), la circulaire est considérée comme indicative et insusceptible recours.

→ Néanmoins, le juge va trouver des dispositions de nature différente qui vont pour leur part revêtir d’un caractère réglementaire.

B) Le caractère impératif de la circulaire dégagé par le Conseil

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