Conseil d’État du 10 avril 2003

L’arrêt rendu par le Conseil d’État le 10 avril 2003 porte sur la question de la légalité d’une circulaire ministérielle et de sa capacité à produire des effets juridiques. En l’espèce, le ministre de la Culture avait édicté, le 20 septembre 2001, une circulaire relative à l’interprétation de l’article 2 de la loi du 4 août 1994 imposant l’usage du français dans les activités commerciales. Par cette circulaire, le ministre cherchait à concilier les dispositions de cette loi avec l’article 28 du Traité instituant la Communauté européenne, lequel autorise l’emploi de mentions en langues étrangères, notamment sous forme de pictogrammes ou dessins, sans traduction.

L’association « L’Avenir de la langue française » a formé un recours gracieux auprès du ministre, estimant que la circulaire méconnaissait la loi de 1994. Face à l’absence de réponse ministérielle, l’association a saisi le Conseil d’État, par recours pour excès de pouvoir, le 10 avril 2002, afin d’obtenir l’annulation de la décision implicite de rejet de son recours gracieux. Selon les requérants, le ministre de la Culture ne pouvait pas modifier l’application d’une loi au moyen d’une simple circulaire, fut-ce pour la rendre compatible avec le droit communautaire.

Le Conseil d’État devait donc se prononcer sur la question suivante : une circulaire visant à adapter une disposition législative nationale au regard d’un texte européen peut-elle être considérée comme faisant grief ?

Dans sa décision du 10 avril 2003, la Haute Juridiction a répondu positivement. Elle a jugé que la circulaire en cause revêtait un caractère impératif, et était donc susceptible de faire grief. Cette position s’inscrit dans la continuité de la célèbre jurisprudence Duvignères. En outre, le Conseil d’État rappelle qu’un ministre ne saurait corriger une incompatibilité entre une loi nationale et le droit communautaire par le biais d’une circulaire : seule une modification législative ou un contrôle de conventionnalité par le juge peut remédier à une telle discordance.

Ainsi, cette décision illustre, d’une part, la distinction entre circulaires impératives et circulaires interprétatives, et d’autre part, elle sanctionne l’illégalité d’une circulaire lorsqu’elle excède les pouvoirs de son auteur.

I – La détermination de la nature juridique de la circulaire par le juge

Dans sa décision, le Conseil d’État commence par rappeler les critères permettant de distinguer une circulaire impérative d’une circulaire simplement interprétative. Cette distinction, issue d’une évolution jurisprudentielle progressive — de l’arrêt Notre-Dame du Kreisker de 1954, à Duvignères de 2002, puis à GISTI en 2020 —, détermine la recevabilité d’un recours dirigé contre une circulaire.

A – La qualification de la circulaire comme impérative

Le juge administratif estime que la circulaire en question ne se limite pas à une simple interprétation des textes en vigueur, mais fixe au contraire des prescriptions obligatoires. Ce caractère prescriptif lui confère une valeur impérative. En conséquence, elle est susceptible de produire des effets juridiques sur la situation des administrés, et peut donc faire l’objet d’un recours contentieux.

B – La recevabilité du recours pour excès de pouvoir

Au moment du litige, la jurisprudence reconnaît que seules les circulaires à portée impérative peuvent être contestées par la voie du recours pour excès de pouvoir. Depuis l’arrêt GISTI de 2020, ce critère repose sur la capacité de l’acte à modifier la situation juridique des personnes concernées. En considérant que la circulaire ministérielle litigieuse impose une interprétation contraignante des textes, le Conseil d’État en admet la recevabilité. Dès lors, il peut exercer un contrôle de légalité sur le fondement du recours pour excès de pouvoir.

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