Commentaire D'arrêt Conseil D'État, 6 Mars 2006, Syndicat National Des Enseignants Et Artistes: Sous quelle(s) condition(s) une circulaire peut-elle faire l'objet d'un recours en annulation pour excès de pouvoir ?

Face à la multiplication des textes et face aux changements nombreux dans la législation, les services administratifs peuvent avoir des doutes et des difficultés sur l'interprétation à donner sur un nouveau texte de loi et sur la conduite à tenir. Pour faciliter l'application des textes, les ministres adoptent alors des circulaires censées guider l'administration et vont expliciter la façon dont cette dernière doit agir.

Les circulaires sont donc des actes adoptés par l'administration qui contiennent des recommandations, des instructions ou encore des explications données aux chefs de service par les ministres. Elles ont une importance particulière puisque l'administration attend généralement d'avoir reçu une circulaire avant de faire application d'un texte.

Dans cet arrêt du 6 mars 2006 – Syndicat national des enseignants et artistes, était en cause une instruction ministérielle à savoir une circulaire. Suite à une réponse ministérielle publiée le 11 novembre 2002 au Journal officiel des débats de l'Assemblée Nationale, une circulaire en date du 22 octobre 2003 prévoit la possibilité pour les artistes musiciens notamment de déduire, en cas d'option pour les frais réels, leurs frais d'instruments de musique et accessoires ainsi que diverses dépenses pour un montant égal à 14% du montant total de leur rémunération annuelle déclarée.

Le Syndicat national des enseignants et articles demande alors au Conseil d'État d'annuler pour excès de pouvoir cette circulaire du 22 octobre 2003 du Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et de mettre à la charge de l'État la somme de 1 000 euros.

Sous quelle(s) condition(s) une circulaire peut-elle faire l'objet d'un recours en annulation pour excès de pouvoir ?

Le Conseil d'État répond à cette question en 2 temps. Il va tout d'abord contrôler la recevabilité de la circulaire à savoir que seules les circulaires réglementaires et impératives peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Si cette circulaire est recevable, il examinera alors sa légalité. Le Conseil d'État rappelle que le recours formé à l'encontre d'une circulaire ne peut être accueilli uniquement si les dispositions de cette circulaire fixent une règle entachée d'incompétence, si elles sont illégales, si elles prescrivent d'adopter des dispositions législatives ou réglementaires que cette circulaire explicite ou enfin si elles réitèrent une règle contraire à une norme juridique qui lui serait supérieure. En l'espèce, le Conseil d'État considère que si la circulaire n'est pas entachée d'illégalité, elle ne saurait être recevable puisque le Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ne tenait d'aucune disposition législative le pouvoir d'édicter de telles normes.

Pour faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, il s'agira alors pour le Conseil d'État d'apprécier dans un premier temps la recevabilité de la circulaire en contrôlant sa portée (I) et d'en examiner ensuite la légalité (II).

I. Le contrôle de recevabilité : la portée de la circulaire

Si une circulaire doit en principe revêtir une portée interprétative, il existe des circulaires qui introduisent des dispositions allant au delà de la simple interprétation et édictant des normes et règles de droit. Pour faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, la circulaire devra avoir le caractère d'une décision exécutoire c'est à dire d'une décision faisant grief c'est à dire qu'elle produira des effets de droit ou imposera une obligation, reconnaitra un droit aux administrés.

Depuis la jurisprudence de l'arrêt du Conseil d'État du 29 janvier 1954 – Notre Dame du Kresiker, que seules les circulaires réglementaires peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir (A). La jurisprudence Duvignères du 18 décembre 2002 a complété cette dernière en précisent que seules les circulaires impératives peuvent faire l'objet d'un tel recours (B).

A. Le caractère réglementaire des circulaires

Il existe 2 catégories de circulaires administratives : les interprétatives, et les circulaires réglementaires. Si les circulaires interprétatives s'adressent simplement aux agents de service dans la mesure où elles se limitent à établir un « guide d'application » de la loi et ne peuvent être perçues comme des décisions exécutoires et ne sont donc pas susceptibles d'être attaquées, d'être invoquées ou encore d'être opposables, les circulaires réglementaires quant à elles le sont.

Cette distinction entre circulaires interprétatives et circulaires réglementaires résulte d'une décision du Conseil d'État du 29 janvier 1954 – Notre Dame du Kreisker. Dans cette espèce, le Conseil d'État a estimé que la circulaire ne s'étant pas limité à interpréter les textes et ayant fixé des règles nouvelles venant s'ajouter aux conditions prévues par la loi pouvait alors faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Dans cette hypothèse, la circulaire a donc le caractère d'une décision exécutoire et est donc susceptible de faire l'objet d'un REP devant le juge administratif.

Dans le cas d'une circulaire règlementaire, le juge administratif devra alors procéder à un contrôle en 2 temps : il devra en premier lieu s'interroger sur la compétence de l'autorité qui a pris la circulaire. S'il s'agit d'un ministre, le juge devra contrôler qu'il a reçu une attribution expresse de compétence pour adopter les dispositions réglementaires à attaquer puisqu'un ministre ne dispose pas du pouvoir réglementaire général et doit alors recevoir une délégation de ce pouvoir. Dans un second temps, il devra passer au temps du contrôle et se demander si les dispositions contenues dans la circulaire sont légales c'est à dire conformes aux règles de droit supérieur.

En l'espèce, le Conseil d'État vérifie dans un premier temps le caractère recevable du recours dirigée contre la circulaire du 22 octobre 2003, comme le veut la pratique depuis cette jurisprudence Notre Dame du Kreisker.

Cependant, dans cette espèce, le Conseil d'État va aller plus loin que la jurisprudence Notre Dame du Kreisker puisqu'il va jusqu'à considérer que les dispositions impératives à caractère général comme

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