Commentaire D'arrêt Alitalia 3 février 1989: les deux catégories de normes communautaires

Commentaire d’arrêt, Compagnie Alitalia CE Ass. 3 février 1989

Dans un arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 3 février 1989, le Conseil a été amené à s’interroger sur l’application des directives communautaires et sur l’abrogation des actes administratifs (que l’on écartera ici).

Il existe deux catégories de normes communautaires, le droit communautaire originaire qui comprend l’ensemble des traités constitutifs, adaptés au fil de l’évolution de l’Union Européenne (traités internationaux) ; et le droit communautaire dérivé, c’est à dire les normes adoptées par les organes de l’Union Européenne. C’est donc l’ensemble des actes émis par les institutions de l’Union Européenne, sur le fondement du droit originaire. L’article 288 du Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne définit la directive comme une action liant « tout Etat membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens ».

En l’espèce, la compagnie Alitalia s’est vue refuser par l’administration les remboursements de TVA sur le fondement de dispositions issues de l’annexe II au code général des impôts. Elle estime que ces dispositions réglementaires sont contraires à la sixième directive du Conseil des communautés européennes relative à l’harmonisation des législations des Etats-membres en matière de TVA du 17 mai 1977. Elle saisit donc le juge administratif pour annuler la décision de l’administration.

Est-ce que l’administration peut, après l’expiration du délai de transposition, laisser en l’état des règlements qui ne seraient plus compatibles avec les objectifs d’une directive communautaire ?

Comme le 1er ministre n’a pas répondu dans un délai de quatre mois, il en est née une décision implicite de rejet de l’administration ; ce que la compagnie Alitalia conteste. Le Conseil d’Etat censure la décision du 1er ministre au motif que si l’article contentieux est illégal, il a l’obligation de l’abroger. Mais le Conseil d’Etat ajoute que l’administration ne peut légalement, après l’expiration du délai de transposition, laisser subsister des règlements qui ne seraient plus compatibles avec les objectifs d’une directive.

L’arrêt présent évoque un nouveau principe s’opposant à la jurisprudence antérieure, celui de l’obligation pour l’administration d’appliquer les directives communautaires (I) ; principe qui a pour conséquences de renforcer l’autorité des directives (II).

I. L’obligation de l’administration d’appliquer les directives communautaires

Pendant longtemps la jurisprudence a considéré que l’invocation de directives non transposées n’était pas valable du fait de leur absence d’effet direct (A). Mais ce principe s’est vu élargi par le Conseil d’Etat dans l’arrêt présent (B).

A. La jurisprudence antérieure ou l’absence d’effet direct aux directives communautaires

Une convention internationale est d’effet direct si elle influe sur la situation juridique des administrés, créant ainsi des droits et obligations. Mais pour les directives communautaires, celles-ci imposent aux Etats un résultat à atteindre mais pour réaliser cet objectif, ils sont libres d’en choisir les moyens. Les directives ne concernent que les Etats. Pour qu’elles s’appliquent aux administrés, il faut que l’Etat transpose la directive en droit interne.

L’article 189 du Traité de Rome qui définit les différents actes communautaires dérivés attribue seulement au règlement un effet direct. Pourtant la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) reconnaît aux directives un effet direct (Arrêt Van Duyn c. Home Office du 4 décembre 1974). Ce n’est toutefois pas la position adoptée par le Conseil d’Etat, qui dans un arrêt de principe, Cohn-Bendit du 22 décembre 1978, écarte tout effet direct aux directives communautaires. Le Conseil d’Etat estime en effet qu’il ressort « clairement » de l’article 189 du Traité de Rome que les directives ne sont pas des règlements, que les autorités nationales sont seules compétentes pour assurer leur exécution et pour leur faire produire effet en droit interne et qu’ainsi « quelles que soient d’ailleurs les précisions qu’elles contiennent », elles « ne sauraient être invoquées (…) à l’appui d’un recours dirigé contre un acte administratif individuel ».

Cette position du Conseil d’Etat va évoluer puisque l’arrêt Alitalia élargit les possibilités d’invocation des directives communautaires.

B. Le nouveau principe d’abrogation des dispositions réglementaires non compatibles avec les objectifs d’une directive communautaire

Lorsque le délai de transposition n’est pas expiré, l’Etat garde a priori sa liberté. En revanche, dans le cas où le délai de transposition est écoulé, la situation est différente. En effet, le Conseil d’Etat accepte d’écarter l’application des lois et règlements qui sont contraires aux objectifs des directives même si elles ne sont pas transposées.

Dans l’arrêt présent, le Conseil d’Etat sanctionne le refus d’abroger les dispositions règlementaires non compatibles avec les objectifs d’une directive. Le juge énonce que « les autorités administratives

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