La Circulaire Est Elle Un Outil De r¡eglementation ?

“La circulaire est le mode traditionnel d’expression des doctrines administratives” écrit Didier Truchet, un professeur de droit administratif reconnu. Cette citation légitime et explique par la même occasion l’évolution de la circulaire qui a été poussée par la jurisprudence administrative, elle-même s’inspirant bien souvent de la doctrine administrative. Ainsi il est possible de citer plusieurs arrêts fondamentaux marquant un tournant dans la conception des circulaires et dans leur distinction, comme l’arrêt Notre Dame de Kreisker de 1954 ou encore l’arrêt Duvignères de 2002 rendus tous deux par le Conseil d’Etat.

Une circulaire est un acte administratif unilatéral considéré comme un instrumentde circulation de l’information entre les services centraux d’un ministère d’une part et entre ces services et les services extérieurs déconcentrés d’autre part. Le ministre ou une autre autorité hiérarchique, pour guider la conduite de leurs subordonnés, leur font connaître l’interprétation qu’il convient de donner à un texte ou la politique à suivre sur un problème précis, afin d’éclairer et guider l’action des services. C’est avant tout un pouvoir d’interprétation contrairement à la mesure d’ordre intérieur qui est perçue comme un pouvoir d’organisation.

La notion d’outil de règlementation renvoie quant à elle à l’idée d’une portée règlementaire qu’aurait ou que pourrait avoir la circulaire.

L’intérêt ici est donc de distinguer les différentes distinctions dans la catégorie des circulaires mais plus précisément de voir si dans le cadre de ces distinctions posées successivement par la jurisprudence il y a une portée règlementaire ou non, c’est-à-dire si la circulaire peut à certaines conditions être un outil de règlementation. Ainsi à partir de là l’intérêt sera d’observer qu’elle serait l’autorité compétente pour prendre les circulaires ayant une telle portée et pourquoi, mais plus précisément de voir s’il y a vraiment une autorité capable d’agir ainsi.L’autre intérêt sera d’observer les conséquence pour les administrés, autrement dit il sera important de voir si lorsqu’une circulaire est un outil de règlementation elle est soumise au même régime que les autres circulaires ou non.

Ainsi, il conviendra de préciser que les circulaires peuvent être prises par diverses autorités cependant on s’intéressera seulement aux circulaires ministérielles en raison de leur intérêt par rapport à la compétence règlementaire des ministres. Il sera également convenable de limiter l’étude aux circulaires en laissant de côté les directives et la particularité des mesures d’ordre intérieur.

Il faudra démontrer que la circulaire, outil de l’administration, présente une ambivalence, une dichotomie qui s’est formée en même temps que son évolution jurisprudentielle. Il faudra donc dans ce cadre démontrer que la circulaire est d’abord un outil d’interprétation des lois et des règlements mais qu’au cours du temps elle a évolué pour présenter plusieurs caractères. La circulaire peut en effet être mixte et dans ce cas-là elle implique la possibilité de faire grief. Ainsi il convient donc distinguer deux cas de figure, deux possibilités qui sont celle où la circulaire est interprétative, c’est un acte non règlementaire en principe et ce n’est donc pas

un outil de règlementation mais d’interprétation ; et le cas où la circulaire a une portée règlementaire, ce qui la transforme en outil de règlementation.

Il conviendra donc d’abord d’aborder la circulaire à sa source, c’est-à-dire en tenant compte de son caractère non règlementaire en principe (I) puis d’aborder la pratique des circulaires qui est différente puisqu’une portée règlementaire a été introduite (II).

I. La circulaire, un acte non règlementaire en principe

A. Un acte administratif non décisoire

- le sens donné à la circulaire répond au souci de donner aux agents exécutants un cadre d’action stable et sécurisé et surtout d’éviter les incohérences qui pourraient naitre d’interprétations divergentes dans l’application des lois et des règlements.

- du fait de l’obscurité de certaines lois ou décrets et des nombreuses réformes politiques, les fonctionnaires chargés d’appliquer ces textes attendent la sécurisation apportée par la circulaire. La lecture se fait donc souvent à l’envers d’abord la circulaire ensuite le décret puis la loi, marquant ainsi une toute puissance de la circulaire dénoncée dans l’arrêt Ymbert de 1825 qui voit la circulaire comme une maladie organique de l’administration.

- Les vraies circulaires sont normalement interprétatives et interviennent dans le sillage d’une norme préexistante dont elles précisent le sens. Autrement dit, elles n’ont pas de caractère décisoire et de ce fait sont inopposables aux administrés.

B. Un évolution problématique de la circulaire

-les circulaires ont subi une sensible évolution. En effet il existe des circulaires qui introduisent des normes juridiques nouvelles. Le juge va donc décider que de telles dispositions ont un caractère règlementaire et donc la conséquence directe va être pour les administrés de former à leur encontre un recours en annulation.

- cette évolution est donc purement jurisprudentielle.

- Néanmoins certaines circulaires sont un contenu à la fois règlementaire et non règlementaire circulaires mixtes ce qui suppose deux types de problèmes pour le juge administratif : la compétence de l’autorité qui a pris la circulaire et la légalité des dispositions en cause. Ce dernier problème a engendré différentes hypothèses.

- la première hypothèse est due à l’arrêt Notre Dame du Kreisker de 1954 qui met en valeur le caractère mixte de certaines

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