L'AUTONOMIE FINANCIERE DES COLLECTIVITES

L'autonomie financière des collectivités implique-t-elle leur autonomie fiscale ?

L'autonomie financière est précisément définie par l'article 72-2 de la Constitution qui est venu renforcer et protéger la libre administration. En résumé la Constitution décline l'autonomie financière en cinq principes, à savoir le principe de libre disposition des ressources, le principe de l'exercice de certaines compétences fiscales par les collectivités territoriales, le principe de la part déterminante des ressources propres dans l'ensemble des ressources de chaque catégorie de collectivités territoriales, le principe de compensation par l'État de tout transfert, aggravation ou création de nouvelles charges pour les collectivités territoriales, et enfin, le principe de la péréquation garantissant l'égalité entre les collectivités territoriales. Ainsi, depuis 2003, l'autonomie financière des collectivités territoriales est définie et organisée autour de ces cinq principes fondamentaux. Depuis des décennies il semblait aller de soi que la notion d'autonomie financière locale s'entendait pour les collectivités territoriales de la liberté de gérer librement les fonds dont elle dispose et d'avoir un certain pouvoir de décision à l'égard d'impôts qui leur sont propres. Il existait à ce sujet un sens commun implicite qui, à l'instar de nombre de concepts financiers publics, s'est trouvé brouillé dans la période récente du fait des transformations nationales et internationales qui se sont produites dans ce champ depuis environ une trentaine d'années.

La libre administration des collectivités territoriales est une donnée inscrite originellement en 1958 dans la Constitution de la Vè République en son article 72. Ce dernier ne définissait pas pour autant le contenu de cette libre administration. Le juge constitutionnel y voyait simplement l'expression d'un principe, sans pour autant que sa jurisprudence ne confère à celui-ci une portée juridique concrète, du moins en matière financière. Le nouvel article 72-2 constitue en soi une déclinaison de cette libre administration des collectivités qui qui ne s'était jusque là pas réellement exprimée en la matière. La loi organique du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales prévue au troisième alinéa de l'article 72-2 vient exprimer une certaine conception de l'autonomie financière.

Dans un premier temps, il est possible de dire que l'autonomie financière des collectivités territoriales est très largement détaillée et précise. En effet, l'alinéa 3 de l'article 72-2 de la Constitution dispose que « Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en oeuvre ». Ainsi, le constituant dégage par cet article une sorte de formule mathématique définissant le niveau d'autonomie à atteindre et à respecter au regard d'un quotient d'autonomie. Ainsi, il est convient de mettre en avant le fait que cet article 72-2 est le fruit d'un accord politique dont la finalité réside dans la nécessité de devoir garantir constitutionnellement une autonomie aux collectivités territoriales victime, fin des années 1990 et début des années 2000, d'une dégradation de leur situation financière. En effet, cette dégradation est en partie due à l'indétermination du Conseil Constitutionnel qui n'a jamais fixé le seuil au-delà duquel toute nouvelle suppression de recettes fiscales constitue un frein à la libre administration.

De plus, il convient également de parler de la loi organique du 29 juillet 2004, relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales. Cette loi organique va principalement déterminer un critère quantitatif pour permettre la mise en œuvre du quotient évoqué ci-dessus. En effet, elle dispose que le rapport entre les ressources propres et les ressources totales ne peut être inférieur au niveau constaté au titre de l'année 2003 pour chaque catégorie de collectivités.

Dans un second temps, il convient de remarquer une certaine relativité de l'autonomie sur le plan fiscal. En effet, les collectivités disposent d'une certaine liberté dans l'utilisation de leurs ressources, mais elles sont cependant limitées concernant la détermination de leurs recettes fiscales.

L'alinéa premier de l'article 72-2 de la Constitution dispose que « Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ». La réforme du 28 mars 2003 s'inscrit directement dans les logiques de non-affectation qui ont été depuis très longtemps consacrées par le juge administratif. Ains, l'Etat voit ses opérations financières être régies par un tel principe, aux termes de l'article 6 de la LOLF du 1er aout 2001, et les collectivités territoriales sont également protégées par ce principe.

Cependant, ce principe local supporte des exceptions, et notamment les affectations législatives. Ces dernières sont traditionnelles et nombreuses pour les impôts locaux comme par exemple la taxe locale d'équipement, ou la taxe départementale des espaces naturels. Il convient également ici de mentionner les affectations techniques, telles les ventilations des recettes entre la section de fonctionnement et d'investissement en particulier avec l'inscription du produit des emprunts obligatoirement dans les recettes de la section d'investissement, ou encore les affectations financières comme les rémunérations pour services rendus qui sont affectés à la structure qui les ont assurées.

L'alinéa deux de l'article 72-2 dispose que « Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine. ». Ainsi, cet alinéa consacre l'état du droit tel qu'il existe sans envisager de reconnaître le pouvoir fiscal des collectivités territoriales. Il est important de noter que l'existence du pouvoir fiscal des collectivités locales dépend de la confrontation du principe de libre administration des collectivités territoriales et du principe de fixation par la loi de l'assiette, du taux et des modalités de recouvrement des impositions de toutes natures résultant de l'article 34 de la Constitution. Cependant,

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