Comité économique et social européen

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Comité économique et social européen

REX/483

Instruments de défense commerciale – méthode

AVIS 

Comité économique et social européen

Proposition de règlement modifiant le règlement (UE) 2016/1036 relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping de la part de pays non membres de l’Union européenne et le règlement (UE) 2016/1037 relatif à la défense contre les importations qui font l’objet de subventions de la part de pays non membres de l’Union européenne
[COM(2016) 721 final]

Rapporteur: Christian BÄUMLER

Corapporteur: Andrés BARCELÓ DELGADO

1. Conclusions et recommandations

1. Le Comité économique et social européen (CESE) est attaché aux échanges commerciaux ouverts et équitables, et en reconnaît la valeur en tant que moteur de la croissance et de l’emploi.

1. Le CESE plaide en faveur de conditions de concurrence équitables entre les producteurs-exportateurs européens et ceux des pays tiers, ainsi qu’en faveur d’instruments de défense commerciale efficaces.

1. Le CESE estime que, dans l’ensemble, la proposition de la Commission offre une approche équilibrée entre la question du statut d’économie de marché de la Chine, d’une part, et l’objectif consistant à disposer d’une véritable méthode de calcul du dumping, d’autre part.

1. Le CESE soutient la proposition de la Commission, à savoir que la marge de dumping devrait être calculée non pas en utilisant la méthode standard, mais sur la base de critères qui tiennent compte de coûts de production et de vente faisant l’objet de distorsions significatives. Le CESE fait valoir que dans son avis de 2016 sur la nécessité de préserver des emplois et une croissance durables dans le secteur de la sidérurgie, il préconisait déjà de ne pas utiliser la méthode standard dans les enquêtes en matière de dumping et de subventions concernant les importations provenant de Chine tant que cette dernière ne remplirait pas les cinq critères définis par l’UE pour le statut d’économie de marché.

1. Le CESE salue l’intention de la Commission de recourir à des critères spécifiques afin de déterminer s’il existe des distorsions significatives dans la situation du marché. Il fait valoir qu’il convient également de prendre en considération le respect des normes de l’OIT et des accords multilatéraux sur l’environnement.

1. Le CESE engage le Parlement et le Conseil à indiquer clairement que la Commission publiera un rapport sur tout pays présentant d’importantes distorsions de marché. Cela concernera tous les pays qui, considérés conjointement, représentent 70 % des enquêtes antidumping entamées au cours de la période quinquennale précédente.

1. Le CESE constate toutefois qu’il y a encore matière à amélioration dans la proposition de la Commission portant sur la modification du règlement antidumping de base, sur le plan de l’efficacité et de la faisabilité pratique de l’enquête antidumping (statut juridique, faisabilité et pertinence des rapports proposés), notamment en ce qui concerne la charge de la preuve, laquelle ne doit pas être déplacée vers l’industrie européenne.

1. Le CESE insiste sur le fait que la procédure de plainte antidumping et antisubventions doit également être accessible aux petites et moyennes entreprises.

1. Le CESE soutient les dispositions transitoires et les modalités de consultation proposées par la Commission.

1. Le CESE invite la Commission à garantir dans toute la mesure du possible la compatibilité de la nouvelle politique antidumping avec l’accord antidumping de l’OMC afin de renforcer la sécurité juridique.

1. Le CESE recommande que la politique de défense commerciale vis-à-vis des pays présentant d’importantes distorsions de marché soit axée sur une approche coordonnée au niveau international qui aille au-delà de l’UE. Il est nécessaire d’assurer une coordination étroite avec les principaux partenaires commerciaux.

1. Le CESE salue la proposition de la Commission relative aux modifications proposées dans le règlement antisubventions.

1. Le CESE fait remarquer que l’efficacité des procédures reposant sur des instruments de défense commerciale (IDC) est également liée à la proposition de 2013 de moderniser ces instruments, notamment la règle du droit moindre. Il souligne qu’il est capital que le train de mesures sur la modernisation des IDC soit finalisé et adopté dans les mois à venir afin qu’un système de défense commerciale solide et efficace puisse être élaboré et que l’emploi et la croissance dans l’UE puissent être garantis.

1. Contexte et contenu essentiel du document de la Commission

1. La proposition de la Commission^[1] modifie le règlement (UE) 2016/1036 relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping de la part de pays non membres de l’Union européenne et le règlement (UE) 2016/1037 relatif à la défense contre les importations qui font l’objet de subventions de la part de pays non membres de l’Union européenne. Ces modifications sont liées aux calculs antidumping, ainsi qu’à la procédure antisubventions.

1. La nouvelle proposition de la Commission modifie le règlement antidumping de base en supprimant la distinction entre les pays qui ont le statut d’économie de marché et les pays dépourvus d’économie de marché qui sont membres de l’OMC. La méthode dite «du pays analogue» peut continuer à s’appliquer aux pays non membres de l’OMC qui sont dépourvus d’économie de marché. La méthode standard s’appliquera à tous les membres de l’OMC, sauf en cas de distorsions significatives du marché. Dans ce cas, le nouveau paragraphe 6 bis, point a), ajouté à l’article 2 prévoit que la valeur normale doit être calculée sur la base de coûts de production et de vente représentant des prix ou des valeurs de référence non faussés.

1. Même si le nouveau règlement proposé n’est pas dirigé contre un pays en particulier, il est étroitement lié à l’expiration, le 11 décembre 2016, de la section 15, alinéa a) ii), du protocole d’accession de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Les conséquences de cette expiration sont sujettes à diverses interprétations^[2].

1. Selon la méthode standard, le dumping est calculé sur la base d’une comparaison entre les prix à l’exportation vers l’UE et les prix intérieurs ou les coûts des produits dans le pays exportateur. Toutefois, l’UE applique actuellement aux pays dépourvus d’économie de marché la méthode dite du «pays analogue», selon laquelle les prix sur le marché intérieur sont remplacés par les prix et les coûts sur le marché d’un autre «pays analogue», lesquels servent de base de calcul.

1. Le règlement (UE) 2016/1036 relatif à la défense contre les importations qui font l’objet d’un dumping cite des pays membres de l’OMC qui sont considérés comme dépourvus d’économie de marché^[3], pour lesquels il conviendrait de suivre une méthode antidumping non standard.

1. Toutefois, le fait que l’expiration de la section 15, alinéa a) ii), du protocole d’accession de la Chine puisse être interprétée comme obligeant l’UE à accorder à la Chine le statut d’économie de marché (SEM) a contraint la Commission européenne à envisager différents scénarios quant à la manière de maintenir des instruments de défense commerciale (IDC) solides tout en protégeant l’industrie européenne des pratiques commerciales déloyales et en respectant les obligations découlant de l’OMC.

1. Un débat animé a eu lieu en 2016 entre les institutions de l’UE et les parties concernées. Le CESE y a participé; dans son avis intitulé «Impact sur les principaux secteurs industriels (ainsi que sur l’emploi et la croissance) de l’éventuel octroi à la Chine du statut d’économie de marché (aux fins des instruments de défense commerciale)»^[4], il souligne que l’Union européenne ne devrait pas perdre les instruments lui permettant de garantir un commerce libre et équitable avec la Chine, sous peine de voir détruits un nombre inacceptable ‒ des centaines de milliers ‒ d’emplois. Le CESE insiste sur le fait que ces pertes d’emplois toucheraient plus particulièrement certaines régions et certains secteurs qui se trouveraient lourdement pénalisés, tels que l’aluminium, les bicyclettes, la céramique, les électrodes, les ferroalliages, le verre, le papier, les panneaux solaires, la sidérurgie et les pneumatiques. Le CESE a invité la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil à promouvoir une concurrence internationale équitable comme moyen de défendre activement ces emplois et les valeurs de la société européenne, et à stimuler les revenus et la prospérité au sein de l’Union européenne^[5]. Le 12 mai 2016, le Parlement européen a approuvé une résolution sur le statut d’économie de marché de la Chine.

1. Les propositions de la Commission comportent une liste non exhaustive de critères qui indiquent des distorsions significatives de marché, lesquelles sont principalement dues à l’intervention de l’État dans le secteur. Les services de la Commission ont la possibilité d’établir des rapports publics décrivant la situation particulière du fonctionnement du marché dans un pays ou un secteur donné. Ces rapports, ainsi que les éléments utilisés pour les établir, seraient en outre versés au dossier de toute enquête portant sur le pays ou le secteur concerné afin que toutes les parties intéressées soient à même d’exprimer leur point de vue et de formuler des observations.

1. Outre la nouvelle méthode de calcul du dumping, la proposition de la Commission fixe des dispositions transitoires pour les mesures de défense commerciale existantes et les enquêtes en cours. La proposition de la Commission prévoit que le nouveau régime ne s’appliquera qu’aux procédures engagées à partir de la date d’entrée en vigueur des nouvelles dispositions. L’introduction de la nouvelle méthode ne constitue pas un motif suffisant pour procéder au réexamen des mesures antidumping existantes. Les demandes de réexamen de la méthode ne peuvent être introduites qu’en cas de réexamen au titre de l’expiration d’une mesure donnée.

1. La proposition de la Commission prévoit également de modifier la manière dont l’UE enquête sur les subventions octroyées par les pouvoirs publics de pays tiers et établit clairement, dans une modification du règlement antisubventions de base, que les autres subventions constatées au cours de l’enquête antisubventions ou de son réexamen peuvent être prises en considération dans le calcul des mesures compensatoires.

1.         Observations générales

1. Le CESE soutient la politique d’échanges ouverts et équitables de l’UE. L’UE (agissant au nom des États membres de l’Union européenne, la politique commerciale commune étant une compétence exclusive de l’Union) favorise les échanges commerciaux ouverts et reconnaît la valeur du commerce en tant que moteur de la croissance et de l’emploi.

1. Le CESE est favorable à la mise en place d’instruments de défense commerciale efficaces. Dans le même temps, l’UE exige que la concurrence entre producteurs intérieurs et étrangers ait lieu dans des conditions équitables. Elle s’oppose dès lors aux pratiques commerciales déloyales et applique sa propre législation au moyen d’instruments de défense commerciale (IDC), lesquels comportent des mesures antidumping et compensatoires.

1. Le CESE fait remarquer que la plupart des mesures antidumping en vigueur frappant les importations chinoises sont concentrées sur certains secteurs, la sidérurgie étant la plus visée. Ce secteur sert à la fois des industries en aval et en amont; il joue un rôle essentiel dans l’industrie manufacturière européenne et dans l’économie européenne de manière générale et représente plus de 350 000 emplois directs et plusieurs millions d’emplois dans les industries connexes.

1. Le CESE estime que, dans l’ensemble, la proposition de la Commission offre une approche équilibrée entre la question du statut d’économie de marché de la Chine, d’une part, et l’objectif consistant à disposer d’une véritable méthode de calcul du dumping n’étant pas dirigée contre un pays en particulier, d’autre part.

1. Le CESE se félicite de la modification du règlement antisubventions de base, qui clarifie la procédure d’enquête antisubventions.

1. Le CESE propose que les considérants des règlements précisent clairement que la modification du règlement antidumping de base n’accorde pas à la Chine le statut d’économie de marché.

1. Le CESE fait toutefois observer que le 13 décembre 2016, la Chine a demandé à l’OMC l’ouverture de consultations avec les États-Unis et l’UE au motif que ces parties ne respectaient pas l’accord antidumping de l’OMC et, s’agissant de l’UE, que ces consultations couvrent à la fois le règlement antidumping de base en vigueur et sa proposition de modification, laquelle fait l’objet du présent avis. Le CESE signale qu’il y a eu d’autres différends juridiques par le passé, ce qui illustre la complexité des problèmes. Il exprime dès lors son inquiétude au sujet de la sécurité juridique du projet de modification de la réglementation antidumping et invite la Commission à faire valoir des arguments solides quant à la compatibilité du nouveau système avec les règles antidumping de l’OMC.

1. Le CESE souligne qu’aucun des principaux partenaires commerciaux de l’Union européenne n’a modifié ses méthodes antidumping, même dans la perspective de l’expiration de la section 15, alinéa a) ii), du protocole d’accession de la Chine à l’OMC. Cette stratégie est liée à une procédure en cours devant l’OMC engagée par la Chine, dont il y a lieu d’attendre l’issue.

1. Le CESE préconise sur ce dossier une approche coordonnée à l’échelle internationale, qui aille au-delà de l’UE.

1. Le CESE invite dès lors instamment la Commission, le Parlement et le Conseil à suivre de près les nouvelles évolutions dans les politiques de défense commerciale des principaux partenaires commerciaux, et à analyser leurs incidences sur l’équilibre des flux commerciaux.

1. Le CESE relève que le Comité des régions a plaidé en faveur d’une suppression de la règle du droit moindre^[6]. En avril 2014, le Parlement a recommandé de limiter la règle du droit moindre en cas de dumping en matière de travail et d’environnement. De même, dans son avis de 2016, le CESE a demandé la suppression de la règle du droit moindre pour les importations d’acier.

1. À cet égard, le CESE signale que l’efficacité des procédures reposant sur des instruments de défense commerciale (IDC) est également liée à la proposition de 2013 de moderniser ces instruments. Le CESE note que, bien qu’ils soient étroitement liés, le train de mesures sur la modernisation des IDC et la nouvelle méthode de calcul de la marge de dumping couvrent des aspects différents, techniquement et juridiquement indépendants des mesures et de la mise en œuvre de la politique antidumping. Le CESE souligne qu’exploiter pleinement la marge de dumping contribuerait à favoriser l’objectif consistant à créer des conditions d’économie de marché dans tous les pays membres de l’OMC, et observe qu’il est capital de finaliser et d’adopter le train de mesures sur la modernisation des IDC dans les mois à venir afin de créer un système d’instruments de défense commerciale solide et efficace, ainsi que de garantir l’emploi et la croissance dans l’UE.

1. Observations particulières

1. Le CESE est favorable à la proposition de la Commission (article 2, paragraphe 6 bis) visant à modifier la méthode de calcul de manière à ce que, lorsque des distorsions significatives existent dans certains pays, une méthode non standard puisse être utilisée, et estime qu’une telle méthode permettrait à la Commission de définir et de mesurer l’ampleur réelle du dumping.

1. Dans son avis^[7] de 2016 sur la nécessité de préserver des emplois et une croissance durables dans le secteur de la sidérurgie, le CESE préconisait déjà de ne pas utiliser la méthode standard dans les enquêtes en matière de dumping et de subventions concernant les importations provenant de Chine tant que cette dernière ne remplirait pas les cinq critères définis par l’UE pour le statut d’économie de marché. Cette recommandation cadre avec la résolution du Parlement européen de mai 2016.

1. Le CESE marque son accord avec l’appréciation de la Commission selon laquelle les prix et les coûts sont artificiellement bas dans certains pays en raison de l’influence de l’État, ce qui signifie qu’ils ne reflètent pas de manière réaliste les forces du marché. Les prix et les coûts intérieurs font l’objet d’une distorsion significative du fait de l’intervention de l’État. Dans de tels cas, les prix pratiqués sur le marché intérieur ne doivent dès lors pas être utilisés pour la comparaison avec les prix à l’exportation.

1.  Le CESE observe que le seuil de déclenchement pour le nouveau calcul est désormais une distorsion importante du marché, critère pour lequel une liste d’exemples non exhaustive figure dans le règlement. Il fait cependant aussi remarquer que le non-respect des normes sociales minimales et des normes de protection de l’environnement peut également contribuer à fausser la concurrence avec les entreprises de l’UE et qu’il convient d’en tenir compte, notamment s’il relève du cadre réglementaire d’un État. De plus, il y a lieu d’évaluer soigneusement la compatibilité de la nouvelle méthode avec les règles de l’OMC.

1. Le CESE fait remarquer que la Chine a demandé à l’OMC de créer un groupe spécial sur l’approche dite du «pays analogue» utilisée par l’UE et que cette dernière œuvre actuellement à la mise en place d’une nouvelle méthode, conforme à tous les accords internationaux. Le CESE estime que, si la décision de l’OMC conclut que l’expiration de l’article 15, point a) ii) n’accorde pas automatiquement le statut d’économie de marché à la Chine et que celle-ci doit respecter les autres engagements qu’elle a pris dans le cadre de son protocole d’adhésion, l’utilisation de la méthode du «pays analogue» devrait être maintenue.

1. Le CESE constate que selon la législation proposée, la Commission peut élaborer et publier des rapports décrivant les circonstances propres au marché d’un pays ou d’un secteur donné. Ces rapports, ainsi que les éléments de preuve sur lesquels ils se fondent, feraient partie de toute enquête antidumping dans ledit pays ou secteur, et seraient rendus publics. L’industrie de l’UE pourrait également utiliser les informations contenues dans ces rapports lors d’un dépôt de plainte ou d’une demande de réexamen. Toutefois, le CESE est préoccupé par le fait qu’aucune disposition visant à augmenter le nombre réel des effectifs chargés de traiter des instruments de défense commerciale ne figure dans la proposition de la Commission européenne. Il relève, en outre, que le statut juridique de ces rapports n’est pas défini et qu’il n’apparaît pas clairement de quelle manière ces derniers peuvent être utilisés en cas de contestation juridique par le pays concerné. De même, il n’y aucune indication quant à la fréquence à laquelle les rapports seront mis à jour ni quant à la manière dont ils seront adaptés aux défis propres à chaque secteur.

1. Le CESE est également préoccupé par le fait que ces rapports ne soient pas obligatoires (le texte fait mention de «la possibilité, pour les services de la Commission, d’élaborer un rapport») et demande aussi que la charge de la preuve soit définie plus clairement dans la législation proposée.

1. Le CESE fait observer que la procédure de plainte antidumping doit être efficace, réaliste et viable. Néanmoins, il ne peut accepter le renversement de la charge de la preuve. S’agissant de démontrer l’existence d’une pratique de dumping, la charge de la preuve ne devrait incomber ni aux entreprises de l’UE concernées, ni à la Commission. Les exigences en matière de collecte des données en rapport doivent conserver un caractère durable.

1. Le CESE souligne que la procédure de plainte antidumping doit également être accessible aux petites et moyennes entreprises, et qu’il y a lieu de veiller tout particulièrement à ce que celles-ci soient en mesure de supporter les coûts découlant de l’enquête et les exigences associées en matière de collecte de données.

1. De l’avis du CESE, les dispositions transitoires proposées par la Commission témoignent d’un souci de clarté juridique et méritent d’être soutenues.

Bruxelles, le 29 mars 2017

Georges DASSIS
Président du Comité économique et social européen

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