Le cadre institutionnel de l'action sociale

Blog Droit civil

DIMANCHE 22 AVRIL 2012

Le cadre institutionnel de l'action sociale

Le cadre institutionnel de l'action sociale en France, c'est-à-dire la description du rôle et de l'organisation des différents acteurs, reste profondément marqué par les évolutions historiques à l'origine de la construction de notre système de protection sociale.

Historiquement, la protection de l'individu s'est construite autour de deux systèmes qui se développent en parallèle et se complètent, voire quelques fois se confondent :

- le système d'assurance sociale trouve sa source dans la création des mutualités au cours du XIXe siècle, qui seront officiellement reconnues par la loi du 1er avr. 1898, puis deviendront, après plusieurs tentatives, un système universel de sécurité sociale à compter des lois fondatrices de 1945. Il repose sur le principe de contribution, seules les personnes ayant préalablement cotisé pouvant bénéficier des prestations. Son architecture institutionnelle repose, dans chacune des quatre branches créées à ce jour, sur des institutions spécifiques ordonnées au sein d'une hiérarchie établie : CNAM, CNAV, CPAM, CAF, etc. S'y ajoute à compter de 1959 l'assurance chômage(2) ;

- le système d'aide sociale, plus ancien, a reposé pendant des siècles sur la charité chrétienne et l'intervention de l'Église, avant d'être repris à son compte par l'État à compter du XIXe siècle, avec l'édiction des premières lois sociales à la fin du XIXe siècle.

Cette dichotomie est aujourd'hui encore prégnante dans l'organisation du système de protection sociale contemporain, où le flou des frontières entre prestations d'action sociale et prestations de sécurité sociale engendrent une confusion des repères institutionnels.

Étendue de l'action sociale

Il est parfois difficile pour le non-initié, et à plus forte raison pour les personnes fragilisées, à la recherche d'un soutien, de comprendre la logique et les articulations institutionnelles de l'action sociale. Initialement fondés sur la logique de l'assistance et l'affirmation d'un cadre réglementaire unique, les dispositifs d'action sociale se révèlent aujourd'hui multiples dans leurs sources et leurs fondements.

Perte des repères fondateurs

Le champ de la protection sociale de l'individu est aujourd'hui particulièrement complexe, d'autant que la définition même des concepts qui doivent prévaloir à la répartition des compétences entre institutions est brouillée. Traditionnellement, les prestations dites « d'aide sociale » ou « d'action sociale »(3) reposaient sur trois critères cumulatifs : l'existence d'un besoin, la subsidiarité et le caractère non contributif.

Ainsi, la solidarité nationale ne trouvait à s'appliquer que pour répondre à un besoin défini cumulé à une incapacité du bénéficiaire à y faire face par ses propres moyens. À ce titre, ce dernier devait mobiliser au préalable l'ensemble de ses ressources, de même que ses droits sociaux, ou encore ses droits civils, par la mise en oeuvre notamment de ses droits alimentaires(4). Plus encore, l'aide sociale traditionnelle n'était jamais considérée comme un droit intangible et définitif, dans la mesure où les prestations versées pouvaient faire l'objet d'une récupération(5).

Le caractère non contributif des prestations versées, dont le financement reposait sur l'impôt et non sur des cotisations versées, était également un critère essentiel de distinction entre les prestations d'aide sociale et les prestations de sécurité sociale.

Ces repères fondateurs sont depuis quelques décennies remis en cause sous l'effet conjugué du développement de l'État providence et de la volonté du législateur de mettre en place une protection sociale universelle.

En conséquence, il n'est plus possible aujourd'hui de retenir les règles d'attribution des différentes prestations pour en déduire une classification claire et ordonnée.

Si l'aide sociale à l'hébergement peut sans conteste être rattachée au système d'aide sociale, tel n'est pas le cas de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) ou de la prestation de compensation du handicap (PCH), dont le bénéfice n'est plus soumis à un plafond de ressources, pas plus qu'à la mise en jeu des droits alimentaires dont dispose le demandeur.

À l'inverse, des prestations comme l'allocation adulte handicapé (AAH) ou l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), qui pourraient se rattacher à la philosophie de l'aide sociale, se trouvent reléguées dans le code de la sécurité sociale.

En parallèle, la notion de « besoin » a été introduite dans les conditions d'attribution de certaines prestations de sécurité sociale. C'est le cas de certaines prestations familiales, soumises à des conditions de ressources, ou encore l'ouverture des droits à l'assurance vieillesse à partir de 60 ans sous condition d'une inaptitude au travail.

Vers une refondation du concept d'action sociale

En 2002, le législateur introduit pour la première fois dans notre droit une définition du concept d'action sociale dans l'art. L. 116-1 du CASF : « L'action sociale et médico-sociale tend à promouvoir, dans un cadre interministériel, l'autonomie et la protection des personnes, la cohésion sociale, l'exercice de la citoyenneté, à prévenir les exclusions et à en corriger les effets. Elle repose sur une évaluation continue des besoins et des attentes des membres de tous les groupes sociaux, en particulier des personnes handicapées et des personnes âgées, des personnes et des familles vulnérables, en situation de précarité ou de pauvreté, et sur la mise à leur disposition de prestations en espèces ou en nature »(6).

Cette définition large élude les fondements traditionnels et participe à la création d'une nouvelle approche du concept d'action sociale, fondée davantage sur les objectifs visés que sur les mécanismes de mise en oeuvre.

La disparition d'une frontière claire entre les dispositifs d'aide sociale et de sécurité sociale est accentuée

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