La Procédure législative

Cela étant, la logique de la Constitution de 1958, selon laquelle « le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation » a imprimé une physionomie assez particulière à la procédure législative, car dans un tel système, il importe que le Gouvernement ait la possibilité d'obtenir du Parlement le vote des lois nécessaires à la mise en œuvre de sa politique. Aussi :

1) en droit, les membres de l'Assemblée nationale et du Sénat disposent, comme le Gouvernement, du droit d'initiative législative. Dans la pratique, la plus grande part de la législation française provient cependant de projets de loi déposés par le Gouvernement, même si l'initiative parlementaire connaît cependant un certain regain depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

2) Les deux assemblées qui composent le Parlement disposent, en principe, de pouvoirs législatifs identiques : tout projet ou proposition de loi doit donc être examiné successivement dans les deux assemblées jusqu'à ce que celles-ci se mettent d'accord sur la rédaction du texte. Mais cette compétence ne doit pas risquer d'aboutir à l'enlisement du texte en cas de désaccord persistant entre les deux assemblées. En pareil cas, le Gouvernement a la faculté de contraindre les assemblées à rechercher un compromis et, si cette recherche échoue, de demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement sur le texte.

3) Le Gouvernement dispose de la maîtrise de la procédure grâce à diverses techniques lui permettant de regrouper les votes, d'engager sa responsabilité sur le vote d'un texte (devant l'Assemblée nationale), d'opposer les irrecevabilités aux amendements parlementaires, etc.

4) La procédure législative actuelle résulte enfin d'un long processus de simplification dont l'objet constant a été de limiter les occasions de guérilla parlementaire ou les scrutins répétitifs : c'est ainsi, par exemple, que chaque assemblée, à chaque lecture, ne se prononce qu'une fois sur l'ensemble du texte et qu'ont été supprimées, dès 1871, les diverses délibérations portant, pour une même lecture, sur le même texte (prise en considération du dépôt du texte ; discussion des principes généraux ; discussion des articles et des amendements ; vote sur l'ensemble), délibérations qui, auparavant, donnaient chacune lieu à un vote.

I - L'ÉLABORATION DU PROJET DE LOI

1) Chaque projet de loi est préparé, en France, par les services du ministère compétent pour le sujet traité : il n'existe donc pas de service central chargé de la rédaction des projets, service auquel les différents ministères passeraient en quelque sorte commande. Si le sujet traité relève de la compétence de plusieurs ministères, un ministère chef de file est désigné.

2) Lorsque des négociations ou arbitrages sont nécessaires, des réunions interministérielles sont convoquées au siège du Premier ministre, le secrétariat de ces réunions étant assuré par le Secrétariat général du Gouvernement (S.G.G.), organe régulateur de l'activité normative du Gouvernement qui suit le déroulement du processus législatif de la rédaction de l'avant-projet de loi à sa promulgation.

3) Lorsque cet avant-projet a acquis sa rédaction définitive, il est transmis obligatoirement au Conseil d'État, chargé de formuler un avis sur ce texte. Le Conseil d'État, conseiller juridique du Gouvernement, vérifie notamment la conformité à la Constitution du projet, la qualité de sa rédaction et sa bonne insertion dans le corpus juridique existant. L'avis du Conseil d'État est destiné au seul Gouvernement, -il n'est pas rendu public-, et n'a qu'un caractère consultatif.

4) Une fois cet avis rendu et d'éventuelles corrections ayant été apportées au texte, le projet de loi est soumis au Conseil des ministres qui en délibère et décide de le déposer sur le Bureau de l'une des assemblées.

5) Il faut souligner que la préparation d'un projet de loi impose souvent la consultation de nombreux organismes, consultations qui allongent de manière parfois très sensible le processus de rédaction du projet. En particulier, les textes intéressant les collectivités territoriales d'outre-mer doivent avoir été soumis à l'avis de leur assemblée délibérante.

6) En comparaison, le dépôt d'une proposition de loi, initiative parlementaire, est d'une grande simplicité par rapport à celui d'un projet de loi puisqu'aucune des étapes ci-dessus mentionnées n'est alors nécessaire. C'est pourquoi, dans certains cas, le Gouvernement peut trouver avantageux (et surtout plus rapide) de soutenir une proposition de loi qui a sa faveur plutôt que d'élaborer lui-même un projet.

II - LA PHASE PARLEMENTAIRE

A - Schéma-type de l'examen d'un texte par une assemblée

1 - Avant la séance publique

a - Choix de l'assemblée sur le Bureau de laquelle est déposé le projet de loi

Le Gouvernement est libre de ce choix sauf pour certains textes dont la Constitution détermine elle-même l’Assemblée de dépôt : les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale (dépôt à l’Assemblée nationale) et les projets de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales et les projets de loi relatifs aux instances des représentants des Français établis hors de France (dépôt au Sénat). En pratique, les dépôts tendent à se répartir de façon à peu près égale, selon les périodes et l'importance des textes, entre les deux assemblées.

Bien sûr, lorsqu'il s'agit d'une proposition de loi, celle-ci est déposée sur le Bureau de l’assemblée dont son auteur est membre.

b) Envoi du texte à une commission

En fonction de son objet, le projet ou la proposition est confié pour examen à l'une des commissions permanentes que compte chaque assemblée (huit pour l'Assemblée nationale et sept pour le Sénat), les autres pouvant être saisies pour avis. Il existe également la possibilité de constituer une commission spéciale, soit que le Gouvernement le demande, soit qu'un

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