Le Juge Constitutionnel Dans La Procédure Budgétaire

Le juge constitutionnel dans la procédure budgétaire

Le contrôle de constitutionalité des lois de finances occupe aujourd’hui une place importante et significative dans la jurisprudence du conseil constitutionnel car les «  lois de finances publiques ont été l’une des première disciplines frappées par le phénomène de constitutionnalisation du droit qui s’est manifesté au cours des dernières décennies » ( L. Phillip , les fondements constitutionnels des finances publiques ) .

Ce contrôle de constitutionnalité se traduit par une jurisprudence relativement équilibré. Alors que le constituant de 1958 avait cherché à limiter les pouvoirs financiers du parlement, tendance d’ailleurs affirmé par l’ordonnance du 2 janvier 1959, la jurisprudence budgétaire du conseil constitutionnel, basé essentiellement sur l’interprétation des dispositions de l’ordonnance du 2 janvier 1959, a permis de garantir le respect de l’équilibre entre les différents organes constitutionnels .

En matière de droit budgétaire, le conseil constitutionnel joue le même rôle que pour une loi ordinaire. Il contrôle la conformité de la loi au bloc de constitutionnalité. A cet effet il peut censurer les mesures qui sont des cavaliers budgétaires.

Le conseil s’assure de la conformité des dispositions de la loi des finances au bloc de constitutionnalité (procédure, délai et amendements).

Les arguments pour la saisine sont variés, le conseil constitutionnel assure le respect des grands principes budgétaires (unité et universalité par exemple).

Suite à la réforme constitutionnelle en 1974 qui permit à 60 députés ou sénateurs de déférer au conseil constitutionnel une loi avant sa promulgation, la jurisprudence financière du conseil constitutionnel a pu se développer ce qui permet à l’opposition de faire entendre sa voix, ce qui peut améliorer le caractère démocratique de la procédure budgétaire.

La jurisprudence du conseil constitutionnel est dans son ensemble favorable au parlement, il rééquilibre les pouvoirs .Il s’est reconnu compétent pour assurer un nouveau rôle comme le contrôle de la sincérité de la présentation de la loi des finances (loi organique 2001-692 , article 32)

Eu égard à l’enjeu que représente la loi de finances, il n’est pas a priori étonnant que son contrôle se soit développé au point de devenir un contrôle quasi systématique.

Dans la pratique s’il ne diffère pas fondamentalement de celui opéré par les lois ordinaires il présente une portée particulière. Ainsi, comment le juge constitutionnel exerce-t-il un contrôle au sein de la procédure budgétaire et quel en est la finalité ?

Il conviendra d’étudier comment le contrôle des juges constitutionnels sur les lois de finances est devenu quasi systématique (I) afin de se pencher sur les conséquences de la portée de ce contrôle comprenant l’affirmation des prérogatives du parlement et le respect de la légalité fiscale et budgétaire (II).

I. Un contrôle quasi systématique des juges constitutionnels sur les lois de finances

La saisine et la déclaration d’inconstitutionnalité constituent les modalités de contrôle du juge constitutionnel sur les lois de finances (A) ; contrôle devenu quasi systématique depuis la réforme constitutionnelle du 29 octobre 1974 (B).

A. Les modalités du contrôle constitutionnel sur les lois de finances.

La saisine et la déclaration d’inconstitutionnalité sont les deux moyens de contrôle des juges constitutionnels sur les lois de finances. Depuis la réforme de 1974 les saisines sont essentiellement d’origines parlementaires quelque soit le type de loi des finances (lois des finances initiales, rectificative ou de règlement).

Quant aux autorités originellement détentrices du droit de saisine, elles n’interviennent que très peu. En 1976, c’est le premier ministre qui saisit le conseil constitutionnel ; En 1979, c’est le président de l’assemblée nationale qui se charge de la saisine du conseil constitutionnel. En général, la saisine est l’œuvre de l’opposition parlementaire mais plus rarement de l’opposition sénatoriale. Selon leur nature les lois de finances sont plus ou moins soumises au contrôle de constitutionnalité.

En ce qui concerne, les lois de finances initiales, elles sont déférées quasi systématiquement.

Depuis 1974, ce sont la moitié des lois de finances rectificatives qui ont été déférées.

Cette différence de traitement tient à l’impact politique des décisions constitutionnelles.

Lorsque le texte de loi de finances porte sur les grandes orientations budgétaires et financières du gouvernement une censure totale ou partielle sera considérée comme un désaveu de la politique gouvernementale.

Concernant les déclarations d’inconstitutionnalité, les déclarations d’inconstitutionnalités totales prononcées à l’égard d’une loi des finances sont rares. La loi de finances de 1980 et la loi de règlement de 1983 ont fait l’objet d’une telle déclaration. La difficulté de ce type de déclaration tient à la nécessité de maintenir la continuité financière de l’Etat.

Le juge constitutionnel ne prend une telle mesure que s’il y a une méconnaissance flagrante d’une règle constitutionnelle claire concernant les procédures budgétaires

Les déclarations d’inconstitutionnalité partielles sont quant à elles plus fréquentes : sur 25 lois de finances initiales déférées entre 1995 et 1998, 17 ont été concernées par une déclaration d’inconstitutionnalité partielle.

B. Le développement du contrôle des juges constitutionnels sur les lois de finances depuis la réforme constitutionnelle du 29 octobre 1974.

La réforme constitutionnelle du 29 octobre 1974 établit un Elargissement de la saisine du Conseil Constitutionnel. Cette réforme a contribué au développement de la jurisprudence financière du conseil constitutionnel. Avant cette réforme, seules deux lois de finances (1965 et 1974) étaient soumis au contrôle constitutionnel à l’initiative du président du Sénat et du premier ministre. Depuis cette réforme la saisine peut être effectuée par 60 députés ou 60 sénateurs. Ainsi, toutes les lois de finances ont été soumises au conseil constitutionnel (sauf celles de 1980, 1989 et 1993).

La jurisprudence

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