La sécurité Juridique

Droit public approfondi

Jérôme Séquier (groupe D)

Sécurité juridique et inflation normative

Il est a priori plus facile de comprendre la notion que de la définir. Comme le constate J. Carbonnier, « la sécurité juridique est le besoin juridique élémentaire ». Il est vrai que l’expression est tautologique car le droit n’est rien d’autre qu’une sécurité.

Plus précisément, la notion recouvre des exigences matérielles (qualité, clarté et efficacité de la norme) et des exigences temporelles (prévisibilité et stabilité de l’environnement juridique). La sécurité juridique est donc la capacité pour tout individu de connaître et prévoir sa situation juridique.

En ceci, l’inflation normative est le symptôme le plus manifeste d’une mise en péril de la sécurité juridique comprise comme garantie et prévisibilité des situations juridiques. Il y a en la matière un paradoxe. L’exigence de sécurité juridique n’est explicitement consacrée par les juridictions nationales qu’à l’occasion de litiges qui ressortissent directement du droit communautaire alors même que ce principe irrigue l’ensemble du droit national (principe de légalité, principe de non-rétroactivité des lois et des actes administratifs, force obligatoire des conventions entre les parties…).

Ainsi, on va analyser dans quelle mesure l’inflation normative est cause d’insécurité juridique. Puis, on verra que ce phénomène ne recouvre que partiellement les menaces qui pèsent sur la sécurité juridique.

I) L’inflation normative, dont l’ampleur est croissante, met en péril la sécurité juridique entendue au sens de garantie et de prévisibilité des situations juridiques.

A) l’inflation normative se traduit par le triptyque prolifération, instabilité, et dégradation des règles de droit.

1) L’état des lieux

La référence est, en la matière, le rapport public du CE pour l’année 1991 qui décrit le phénomène d’inflation normative :

- au début de la Vème République, 80 lois par an sont votées. Aujourd’hui, plus de 120 lois ou ordonnances sont votées par an. Près de 700 projets de décrets réglementaires passent au CE. En 30 ans, le nombre annuel de lois a augmenté de 35%.

- au niveau du stock, il y a environ 8000 lois applicables sachant que le ratio lois / décrets d’application est depuis 20 ans de 1 à 12 (ce qui donne environ 80000 décrets réglementaires en vigueur).

- à ceci s’ajoutent 20000 règlements communautaires et plus de 2000 directives. On sait que la part de normes communautaires introduite dans l’ordre interne excède la part de normes légales nationales.

- la taille des lois a également augmenté (de 93 lignes en 1950 à 220 lignes en 1990). Le volume du JO a plus que doublé entre 1976 et 1990.

Les causes de ce phénomène sont multiples :

- intervention du législateur dans un nombre croissant de secteurs de la vie sociale et économique.

- place croissante du droit communautaire et plus largement international.

- le double processus de décentralisation et de déconcentration se traduit par une multiplication des sources de production normatives.

Les conséquences sur la SJ sont négatives, on y reviendra par la suite : pour citer le rapport du CE : « Rien n’est plus contraire au principe d’égalité que de laisser proliférer un droit si complexe qu’il n’est accessible qu’à une poignée de spécialistes ».

2) Un phénomène qui semble être mieux jugulé à l’étranger

A priori, on peut estimer que la multiplication des normes est la réponse nécessaire de la puissance publique face à la complexité croissante de nos sociétés. Or, il s’avère que ce phénomène n’a rien d’inéluctable :

- En Europe, la Suède (depuis 1979) et l’Allemagne (depuis 1989) conditionnent le vote de textes nouveaux à des évaluations précises d’opportunité.

- Aux Etats-Unis, il existe des « Sunset Legislation » consistant à fixer un terme de vie précis aux textes des Etats fédérés. Ceux-ci doivent être explicitement reconduits après une étude coûts / avantages.

B) la SJ est affectée par la modification incessante des normes

1) Il n’est pas toujours aisé de connaître la législation en vigueur

Notons que le sentiment d’insécurité juridique que peut éprouver le citoyen ne naît pas seulement de l’accumulation des textes ; il naît aussi, à stock normatif constant, de la fréquence du changement.

Par exemple la commission « financement du logement » du Commissariat Général au Plan a relevé que, entre 1976 et 1990, le mode de fixation des loyers avait été changé successivement par 9 lois et 8 décrets.

Le régime des investissements réalisés pour l’acquisition d’un logement en vue d’une location a changé quatre fois en six ans (entre 1983 et 1991). Par la suite le régime a été modifié par des lois dites Périssol puis Besson. Du fait du chevauchement dans le temps de ces modifications successives, ce sont autant de régimes qui existent en parallèle.

On constate assez souvent un mouvement pendulaire : une modification se fait dans un premier temps au nom d’une plus grande justice fiscale et dans un second temps en invoquant la nécessité de simplifier le système. D’où de nouvelles inégalités qui permettent de remettre en mouvement ce balancier.

La prolifération et l’instabilité s’accompagnent d’une dégradation de la norme. Selon Moncef Kdhir (Vers la fin de la sécurité juridique en droit français, Les petites affiches, août 1993) les codes ne sont plus au cœur du système juridique, lequel a éclaté du fait de la multiplication des lois spéciales. Certes, ce phénomène de « décodification » a été atténué par les ordonnances de 1999 mais le fait est que la loi a tendance a perdre ses fonctions générales, abstraites et impersonnelles.

Un symptôme en est l’usage fréquent, bien que dénoncé par le CE, des lois dites DDO ou DMO. A l’origine, ces « diverses dispositions ou mesures » avaient pour but de limiter le recours à la procédure des cavaliers budgétaires qui présentait l’inconvénient

...