La Libre Administration Des Collectivités Territoriales

La libre administration des collectivités territoriales

Aux termes de l’article premier de la Constitution de 1958, tel qu’il ressort de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, « La France est une République indivisible […]. Son organisation est décentralisée.

Ainsi, la France reste un Etat unitaire. Comme l’affirme l’article 3 de la Constitution, « La loi doit être la même pour tous ». C’est bien là l’enjeu du principe unitaire que d’assurer l’égalité devant la loi de tous les citoyens, sans considération de leurs territoires d’origine. Pourtant, un système de centralisation absolue n’est pas viable en pratique car le pouvoir central n’est pas en mesure d’exercer seul et efficacement toutes les compétences sur l’ensemble du territoire. Cela est d’autant plus vrai que l’abandon de l’Etat gendarme a conduit l’Etat à intervenir dans des domaines de plus en plus nombreux et variés.

Aussi assiste-t-on depuis les lois Deferre de 1982 et 1983 à un mouvement, ininterrompu depuis, de décentralisation. La décentralisation consiste, pour le pouvoir central, à déléguer certaines de ses compétences à des personnes publiques distinctes de lui. La décentralisation peut être fonctionnelle, lorsque les compétences sont transférées à des établissements publics spécialisés, ou territoriale, lorsque les compétences sont transférées à des collectivités territoriales. Les collectivités territoriales sont ainsi des personnes de droit public qui ont vocation à exercer certaines compétences qui leur sont dévolues par l’Etat central, dans l’intérêt local. La commune, le département et la région sont les trois échelons de collectivités territoriales. Cependant, certaines collectivités ont des statuts particuliers et l’on voit se développer l’intercommunalité qui, sans être une collectivité territoriale, intervient de plus en plus dans la décentralisation.

Afin que les collectivités territoriales soient en mesure d’exercer les compétences qui leur sont transférées, elles bénéficient d’un principe de libre administration. Schématiquement, s’administrer librement, c’est conduire sans être soumis à des contraintes excessives. Le Conseil constitutionnel reconnait à ce principe une valeur constitutionnelle depuis 1979 (décision relative à la Nouvelle-Calédonie). Mais la libre administration ne peut être absolue car elle se heurte au principe constitutionnel de l’Etat unitaire. Ces deux principes doivent alors nécessairement être conciliés, dans la mesure semblent contradictoires. Quel place l’Etat unitaire laisse-t-il alors au principe de libre administration des collectivités territoriales ?

Le principe de libre administration des collectivités territoriales est devenu un principe fort du droit constitutionnel français. C’est pourquoi il est garanti, tant d’un point de vue institutionnel que fonctionnel (I). Toutefois, le principe de libre administration se trouve nécessairement limité par la souveraineté de l’Etat, seul représentant de l’intégralité du « peuple français » (II).

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I/ Un principe fort, garanti d’un point de vue institutionnel et fonctionnel

A/ Des garanties institutionnelles

En premier lieu, le principe même de libre administration des collectivités territoriales est largement garanti par la Constitution et par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

En effet, alors que le Conseil constitutionnel opère un contrôle de constitutionnalité des lois sur le fondement du principe de libre administration des collectivités territoriales depuis 1979, ce principe dispose désormais d’une assise encore plus solide. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a modifié l’article 72 de la Constitution qui dispose depuis lors que les collectivités « s’administrent librement ». En outre, la jurisprudence constitutionnelle a enregistré des développements récents, qui vont dans le sens d’une meilleure garantie du principe de libre administration. En 2010 (décision QPC), le Conseil constitutionnel a, en particulier, reconnu à la libre administration le caractère d’un droit ou d’une liberté que la Constitution garantit, au sens de l’article 61-1 de la Constitution. Ainsi, le grief tiré de la méconnaissance du principe de libre administration peut être invoqué dans le cadre de la question prioritaire de constitutionnalité. Le principe de libre administration est donc fermement protégé par le Constitution et le juge constitutionnel.

En outre, l’inscription même de l’existence des collectivités territoriales dans la Constitution constitue une garantie institutionnelle de la libre administration. Selon l’article 72, modifié par la révision de 2003, « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer ». Aussi, la disparition des collectivités territoriales citées dans cet article nécessiterait une révision constitutionnelle. Le Code général des collectivités territoriales reprend d’ailleurs cette formulation. Par conséquent, l’institutionnalisation des collectivités territoriales contribue fortement à leur indépendance.

Enfin, la Constitution garantit aux collectivités une indépendance organique vis-à-vis du pouvoir central. En effet, l’indépendance des collectivités ne serait pas assurée si elles étaient dirigées par des représentants du pouvoir central. C’est pourquoi l’article 72 précise que les collectivités s’administrent librement « par des conseils élus ». Le conseil municipal, le conseil général (désormais conseil départemental) et le conseil régional remplissent cette fonction. Si seule l’existence de conseils élus est inscrite dans la Constitution, l’élection de l’exécutif local au sein de l’assemblée délibérante est également institutionnalisée.

B/ Des garanties fonctionnelles

En second lieu, les collectivités territoriales disposent d’un statut juridique et de prérogatives juridiques et financières qui doivent assurer l’effectivité de l’autonomie locale.

Tout d’abord, les collectivités locales sont dotées de la personnalité juridique. Elles sont des personnes morales de droit public, distinctes de l’Etat. En tant que personnes morales, les collectivités ont un patrimoine propre et sont en mesure d’employer du personnel. Dès 1983, le Conseil constitutionnel a reconnu aux collectivités une liberté de recrutement et de gestion du personnel et la loi du 26 janvier 1984 a d’ailleurs

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