Le Contrat Administratif

La notion générale de contrat est la même en droit public et en droit privé. Reste que le contrat administratif est régi par des règles particulières dont les plus importantes sont caractérisées par l’inégalité des parties. Cette inégalité est telle que J. L’Huillier a pu s’interroger sur le fait de savoir si les contrats administratifs faisaient vraiment la loi des parties (« Les contrats administratifs tiennent-ils lieu de loi à l’administration ? », D. 1953, chron. 88). Cela revient à se demander si les contrats administratifs sont vraiment des contrats, puisque la notion de contrat suppose la création de droits et d’obligations (voir Richer, 2008, p. 9).

Les caractéristiques les plus saillantes des règles juridiques particulières aux contrats administratifs peuvent se ramener aux deux idées d’indisponibilité et d’inégalité. En effet, les personnes publiques ont des "prérogatives", lesquelles ne peuvent pas être assimilées à des droits subjectifs dès lors qu'elles ne peuvent pas en disposer librement. Il en résulte que certains objets échappent au contrat. Ainsi, il n’est pas possible à la personne publique de s’engager sur l’exercice d’une compétence ou de renoncer à son pouvoir d’organiser un service. Par ailleurs, à la fois comme titulaire de prérogatives de puissance publique et comme responsable de l’intérêt général, l’administration dispose d’une incontestable supériorité dans l’exécution du contrat. Elle peut notamment infliger des sanctions ou modifier unilatéralement certaines clauses contractuelles (moyennant compensation du préjudice causé). Toutefois, cette caractéristique se trouve nécessairement infléchie lorsque le contrat est conclu entre deux personnes publiques.

Ces caractéristiques sont, en quelque sorte, internes au contrat administratif, elles concernent son exécution par les parties ; mais il existe aussi des caractéristiques qui peuvent être qualifiées d’externes parce qu’elles concernent le contexte dans lequel est conclu et exécuté le contrat. Elles concernent les sources du droit du contrat, la place du contrat parmi les actes juridiques, les effets des contrats pour les tiers

Pour les parties, le contrat administratif est bien la loi pendant toute sa durée d’exécution car, en droit administratif, comme en droit civil « les conventions légalement formées tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites » (CE, 12 décembre 1902, Orcibal). Toutefois, la force obligatoire du contrat, sans être supprimée, est atténuée par l’existence du pouvoir de modification unilatérale et du pouvoir de résiliation unilatérale.

Le pouvoir de résiliation unilatérale

Le pouvoir de mettre fin au contrat pour l’avenir moyennant indemnisation du cocontractant est reconnu à l’administration depuis le XIXe siècle au moins (ex. : CE, 17 mars 1864, Paul Dupont) et il procède aujourd’hui d’une « règle générale applicable aux contrats administratifs » (CE, 2 mai 1958, Distillerie de Magnac-Laval). Cela signifie que ce pouvoir existe même dans le silence du contrat.

Le régime juridique applicable n’est cependant pas le même selon qu’il s’agit d’une résiliation sans faute du cocontractant (= résiliation pour motif d’intérêt général) ou au contraire d’une résiliation pour faute du cocontractant (= résiliation sanction). Une troisième hypothèse est même envisageable : c’est celle de la résiliation pour inexécution non fautive (cette hypothèse, très marginale, ne sera pas traitée ici).

La résiliation pour motif d’intérêt général est coûteuse pour l’administration (ne serait-ce que parce qu’elle s’accompagne, conformément à la théorie générale de la responsabilité contractuelle sans faute pour fait du prince, de l’obligation d’indemniser intégralement le préjudice causé au cocontractant), mais elle peut l’être moins que ne le serait la continuation du contrat. L’utilité de ce pouvoir est telle qu’il est établi qu’il ne peut faire l’objet d’une renonciation (CE, 6 mai 1985, Association Eurolat). Finalement, même si les contrats administratifs peuvent contenir des clauses ayant pour objet d’aménager le pouvoir de résiliation pour motif d’intérêt général (en prévoyant, par exemple, les modalités de l’indemnisation ou encore les cas dans lesquelles la résiliation sera exclue), seule une norme de valeur (au moins) législative peut le supprimer purement et simplement. Quant au motif d’intérêt général invoqué, sa légitimité (i.e. sa réalité) est susceptible d’être contrôlée par le juge. Pour autant, il n’appartient pas au juge de prononcer lui-même la résiliation pour motif d’intérêt général.

La résiliation pour faute, elle aussi, est possible même dans le silence du contrat (ex. : CE, 30 septembre 1983, SARL Comexp). Remarquons que le pouvoir de résiliation en cas manquement grave de l’autre partie a également été reconnu en droit civil (Cass. civ. 1ère, 20 février 2001, D. 2001. 1568). En droit administratif, si la résiliation pour faute est souvent prononcée directement par l’administration, celle-ci peut en principe demander au juge de la prononcer lui-même (CE, 17 mars 1934, Gouverneur général de l’Algérie c/ Carta). Il n’en va autrement que lorsqu’est concerné un contrat de concession (sous-catégorie des contrats de délégation de service public) : la résiliation pour faute ne pourra ici être prononcée que par le juge, à moins que les parties aient prévu dans les clauses contractuelles la possibilité pour l'administration de procéder elle-même à cette résiliation (CE, 20 mai 1892, Tessier). Par ailleurs, étant une sanction, la résiliation pour faute est soumise à des règles de forme (motivation obligatoire, en vertu de la loi du 4 juillet 1979 ; ex. : CE, 23 juin 1987, Thomas) et de procédure (respect du principe des droits de la défense [CE Ass., 21 avril 1989, Féd. nat. des Etablissements d’enseignement catholique], pour l’essentiel au moyen d’une mise en demeure précédant la résiliation). Enfin, la résiliation pour faute ne sera légale que lorsque le cocontractant aura commis une faute d’une gravité suffisante (ex. : CE, 21 novembre 1934, Soc. Dupart).

Le pouvoir de modification unilatérale

L’administration a, même dans le silence du contrat, le pouvoir de modifier unilatéralement les clauses non financières du contrat administratif, à condition toutefois qu’elle indemnise son cocontractant pour le préjudice qui en aura résulté pour lui (CE, 11 mars 1910, Compagnie générale française des tramways [interprétation longtemps controversée], confirmé par CE, 2 février 1983, Union des transports publics)

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