L'indépendance Du Juge Administratif Et La Technique Des Lois De Validation

INTRODUCTION

Si l’indépendance des juridictions judiciaires est garantie par l’article 64 de la Constitution, les juridictions administratives ne font l’objet d’aucune disposition expresse en ce sens, il fallait, pour conférer à leur indépendance un statut constitutionnel, l’intervention du juge constitutionnel. Cette affirmation est l’objet de la décision du 22 juillet 1980 « Loi portant validation d’actes administratifs »

Par un arrêt du 18 avril 1980, le CE a annulé un décret relatif à la désignation des membres d’un organisme représentant certains personnels administratifs en application duquel avaient été pris d’autres actes administratifs pendants de ce fait, également devant le CE pour être eux-mêmes annulés. Dans cet intervalle une proposition de loi portant validation d’actes administratifs a été votée par le Parlement afin de conforter, a posteriori les actes déférés, dans cadre de cette procédure, devant le CE et de les rendre insusceptibles d’annulation.

En application de l’article 61 alinéa 2, deux saisines, l’une par 60 sénateurs, l’autre par 60 députés, demandent l’annulation, par le Conseil constitutionnel de ce texte dont les députés, auteurs de l’une des saisines, estiment qu’ « en demandant au Parlement de se prononcer sur une question actuellement déférée devant la juridiction administrative, la proposition de loi contrevient gravement à la séparation des pouvoirs qui constitue un principe général du droit » car le législateur empièterait, par ce texte, sur le domaine règlementaire et dans le fonctionnement de la justice administrative.

Le législateur peut-il par une loi de validation donnant valeur législative à un acte règlementaire - procédé dont la constitutionnalité en soi n’est pas ici en cause - soustraire à l’examen du juge administratif un acte dont il résulte d’une décision juridictionnelle passée en force de la chose jugée qu’il se trouve privé de base légale?

Pour le juge constitutionnel la validation d’actes pendants devant le juge administratif, si elle constitue une immixtion du législateur dans le fonctionnement de la justice administrative, dont l’indépendance est un Principe fondamental reconnu par les lois de la République, est conforme aux principes constitutionnels dans la mesure où elle ne contredit aucun acte juridictionnel passé en force de la chose jugée (le 1er considérant rappelle que seules les mesures prises en application du décret annulé font l’objet de cette validation : le législateur ne censure donc pas la décision du CE 18 avril 1980)

La solution s’explique d’une part, par l’intérêt général : le législateur ayant entendu « préserver le fonctionnement continu du service public et le déroulement normal des carrières du personnel des conséquences d’éventuelles décisions contentieuses » et, d’autre part, par la compétence du législateur tant pour intervenir en matière de « garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires », que pour décider du caractère rétroactif des dispositions qu’il prend en toutes matières, sauf pénale.

Ainsi, les principes constitutionnels garantissant l’indépendance de la justice administrative en interdisant au législateur et au gouvernement de s’immiscer dans la mission du juge administratif (I) « ne s'opposent pas à ce que, dans l'exercice de sa compétence et au besoin, sauf en matière pénale, par la voie de dispositions rétroactives, le législateur modifie les règles que le juge a mission d'appliquer » (II)

I L’INDEPENDANCE DU JUGE ADMINISTRATIF : UN PRINCIPE FONDAMENTAL RECONNU PAR LES LOIS DE LA REPUBLIQUE

Si l’indépendance de la justice judiciaire fait l’objet de l’article 64 de la constitution du 4 octobre 1958, celle de la justice administrative ne fait l’objet d’aucune disposition de valeur constitutionnelle expresse. Le juge constitutionnel, saisi d’une question relative à la conformité d’un procédé législatif ayant pour effet de rendre insusceptible de recours certains actes à valeur initialement règlementaire, a eu l’occasion de reconnaître à l’indépendance du juge administratif la valeur de Principe fondamental reconnu par les lois de la République.

A Les fondements d’une telle indépendance

La loi du 24 mai 1872, institue le Tribunal des conflits afin de régler les questions de compétences, et met surtout un terme à la justice retenue. Elle a eu pour effet de ranger la justice administrative au même niveau que la justice judiciaire. En dépit de l’asymétrie qui caractérise encore, malgré la création en 1953 des Tribunaux Administratifs, l’organisation des ordres judiciaire et administratif en 1980 - ce dernier étant essentiellement organisé autours du Conseil d’Etat, juge de cassation et surtout juge d’appel de droit commun ainsi que juge en premier et dernier ressort dans certains cas, et les Tribunaux administratifs, quand le premier connait depuis la Révolution une hiérarchie établie entre plusieurs degrés de juridictions souveraines contrôlées par un juge de cassation (qui se prononce uniquement sur les questions de droit) - cette égalité, tirée de la loi du 24 mai 1872 des deux ordres de juridictions ayant reçu la justice déléguée, permet au juge constitutionnel de déduire de la valeur constitutionnelle de l’indépendance du juge judiciaire la valeur symétriquement constitutionnelle de l’indépendance de la justice administrative : L’indépendance du juge judiciaire faisant, contrairement à celle du juge administratif, l’objet d’une disposition expresse de la Constitution du 4 octobre 1958, c’est en l’érigeant en Principe fondamental reconnus par les lois de la République que le juge constitutionnel fait entrer l’indépendance du juge administratif dans le bloc de constitutionnalité en affirmant que cette indépendance résulte « des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République en ce qui concerne, depuis la loi du 24 mai 1872, la juridiction administrative »

L’organisation de l’ordre administratif va évoluer en effet vers un alignement presque parfait sur de celle de l’ordre judiciaire et manifester, sur un certain nombre de points, la traduction matérielle du principe constitutionnel d’indépendance des juridictions affirmé dans cette décision.

B Les conséquences de la reconnaissance d’un statut constitutionnel : les manifestations de cette indépendance

L’article 64 de la Constitution du 4 octobre 1958, qui consacre l’indépendance judiciaire énonce que « Le Président

...