L'homonymie Ne doit pas être confondu avec Principe de légalité en droit pénal

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En matière administrative, l’action de l’administration n’est pas libre et elle peut être subordonnée à un certain nombre de règles, qui l’habilitent à agir, qui déterminent les procédures à suivre, qui fixent des conditions de fond à l’action administrative, et en particulier, qui définissent les droits des administrés. L'administration doit respecter le droit, il existe donc un principe de légalité de l'action administrative.

Cette idée est le fondement de la construction juridique du droit administratif, mais elle ne s’est pas imposée sans difficulté. Historiquement, l’État a manifesté une réelle réticence à être soumis au droit, et au contrôle d’un juge1. Mais même aujourd'hui, il existe des zones de « non-droit », où l’administration n’est soumise qu’imparfaitement au respect de la règle de droit. C’est le cas, en droit administratif français, des actes de gouvernement, qui ont pour caractéristique de ne pas pouvoir être soumis au juge administratif, ou bien encore les mesures d’ordre intérieur.

Cependant, on a pu assister au cours du XXe siècle à une multiplication des sources du droit administratif, particulièrement en Europe. Jusqu'à la Seconde guerre mondiale, les systèmes juridiques nationaux s'inspiraient de la doctrine du légicentrisme ; cependant, ils ont par la suite adopté la doctrine du constitutionnalisme, avec un respect effectif et juridictionnalisé de la Constitution. Celle-ci intéressant notamment les rapports entre pouvoirs publics, les juges constitutionnels européens ont nécessairement eu à développer des racines constitutionnelles à l'action administrative. Par ailleurs, la coopération juridique internationale s'est particulièrement développée, notamment par le moyen des traités internationaux. L'intégration régionale européenne impose également à l'administration d'agir pour faire transposer des directives communautaires en droit national. Alors que dans les années 1920, la source exclusive du droit administratif était la loi, le droit international, voire européen ou communautaire, s'impose également de plus en plus à l'administration, et le juge administratif se retrouve corrélativement en position de faire respecter des normes juridiques transnationales à l'administration. Dès lors, face à une telle prolifération des sources du droit, certains auteurs ne nomment plus ce principe « principe de légalité », mais préfèrent l'appellation principe de juridicité de l'action administrative : la loi stricto sensu n'est plus la seule source exclusive du droit administratif, à supposer qu'elle ne l'ait jamais été ; ce qui importe, dans un État de droit, est que l'administration soit soumise à la règle de droit, qu'elle soit constitutionnelle, internationale, européenne, mais également jurisprudentielle. Cependant, l'expression principe de légalité reste encore aujourd'hui la plus utilisée, bien qu'amenée à être inexacte dans certains systèmes juridiques, dont le système français.

La soumission de l'administration à la règle de droit relève du « miracle »2 selon Prosper Weil. En effet, qu'est-ce qui pourrait contraindre l'administration, déjà détentrice de la puissance publique ? Alors que cette puissance publique permet de soumettre les particuliers à l'autorité de la loi, on ne saurait retourner cette puissance, ce Léviathan juridique, contre son détenteur. Qu'est-ce qui peut alors fonder la soumission de l'administration à une règle de droit, qui suppose une autorité pour en sanctionner la violation ?

La doctrine allemande a développé la distinction entre État de droit et État de police.

Dans l’État de police, l’État est affranchi d’une obligation de respecter le droit : c’est un système dans lequel l’administration peut appliquer de manière discrétionnaire toutes les mesures qu’elle juge utile. Mais ce n’est pas un gouvernement arbitraire ou despotique, car il existe une règle de droit ; en revanche, l’État peut changer à sa guise la règle de droit, quand celle-ci ne lui convient plus.

Au contraire, l’État de droit, dans ses relations avec les citoyens, se soumet à un régime de droit : au cœur de la relation entre l’État et les citoyens, il y a le principe que les différents organes de l’État ne peuvent agir qu’en vertu d’une habilitation juridique spéciale. L’administration ne peut faire usage de la force publique que dans les cas prévus par la règle de droit. La puissance se transforme ainsi en une compétence instituée et encadrée par le droit.

Cette règle de droit, dans un État de droit, suppose 2 caractéristiques bien précises :

Juridicisation des rapports entre l’administration et les administrés.

En particulier, les citoyens doivent avoir les moyens juridiques de forcer les autorités à respecter les règles de droit. Cela veut dire en particulier que l’État de droit suppose de pouvoir recourir à un juge indépendant pour faire sanctionner les abus des autorités publiques.

Extranéité des règles applicables à l’administration

Les règles appliquées à l’administration ne doivent pas avoir pour seules sources le pouvoir exécutif. Il faut qu’elles émanent d’autorités extérieures à l’administration : le Parlement, les traités internationaux, les juridictions. C’est le modèle que l’on retrouve dans la plupart des sociétés développées : comment est-on passé d’un mouvement despotique à un État de droit ? Par exemple, le courant du droit naturel explique qu’il existe par nature des droits qui dépassent l’État. Cette thèse a notamment été reprise par les défenseurs des droits de l’homme.

Pour Léon Duguit, ce passage de l’état despotique à un état de droit ne peut s’expliquer que dans son contexte économique et social : il va de pair avec le développement de la démocratie politique, qui soumet l’administration et les autorités nationales à la « conscience sociale » (que l'on pourrait appeler aujourd'hui opinion publique).

Les sources de la légalité administrative

Les sources

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