Droit Administratif: les actes normatifs

27/01/2015

Semestre 2 :

3) Les actes normatifs.

Un acte normatif est un acte qui a des effets de droit. Soit parce qu'il ajoute une règle nouvelle à l’ordonnancement juridique soit, plus généralement, qu'il impose un comportement, dans ce cas il a un caractère impératif.

On parle aussi d'acte décisoire.

En principe, un acte unilatéral normatif est susceptible de faire grief. C’est-à-dire qu'il est susceptible de léser, de porter atteinte aux intérêts d'un justiciable. La conséquence est que le justiciable lésé peut en contester la légalité devant le juge administratif dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir.

Il y a des actes administratifs qui sont décisoires et qui vont pourtant être réputés comme ne pouvant pas faire grief. La conséquence est qu'ils sont insusceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Dans ce cas, il y aura irrecevabilité du recours.

Parmi ces actes ont trouvent une grade catégorie : les mesures d'ordre intérieur. C'est un ensemble de décisions internes aux personnes publiques, administratives et qui ont pour objet d'assurer le bon fonctionnement des services administratifs.

Ici on envisagera uniquement les mesures qui ont des effets juridiques.

Ces mesures dites d'ordre intérieur peuvent avoir une portée générale.

Par exemple, un acte par lequel un chef de service organise son service.

Ces mesures peuvent aussi avoir une portée individuelle lorsqu'elle s'adresse à un usager ou à un agent.

On dit de ces mesures qu'elles fixent des règles de discipline. Cette référence à la discipline renvoie à la pensée d'un auteur : Maurice Hauriou dans le cadre de sa théorie dite de l'institution.

Pour lui, toute institution, privée ou publique, génère un droit qui lui est propre et qui a trait à son fonctionnement interne.

Pour lui, ce qui relève de la discipline c'est l'ensemble des règles relatives au fonctionnement interne de l'institution.

La jurisprudence administrative s'est surtout intéressée à trois domaines principaux. A savoir, les établissements scolaires, les prisons et l'armée. Ces trois domaines ont une notion de régulation des comportements, de discipline particulièrement forte.

Les mesures qui peuvent être prises dans ces trois milieux ne peuvent pas être contestées. Le recours sera irrecevable. Plusieurs raisons expliquent cela. Elles renvoient à deux tendances.

La première explication est qu'il ne reviendrait pas au juge qui est extérieur à l'institution, de connaître des mesures qui lui sont propres. Le caractère interne suffit à justifier l'impossibilité de la contester devant le juge.

Pour Maurice Hauriou, c'est la raison pour laquelle de telles mesures ne peuvent être contrôlées.

Il oppose ici deux types de droit : le droit institutionnel à la légalité. La différence entre les deux et que les unes ont une portée propres à l'institution alors que les autres ont une base territoriale. Ça veut dire que certaines règles ont vocation à régir des comportements qui sont extérieurs à l'institution dont elles émanent.

La deuxième explication tient à la faible importance pratique de ces mesures d'ordre intérieur. Cela renvoie à un adage selon lequel, certains actes ne méritent pas l'attention du juge : de minimis non curat praetor.

Ici le caractère interne de la mesure ne suffit pas à justifier l'irrecevabilité du recours, c'est aussi la faiblesse de ses effets concrets.

C'est cette deuxième tendance qui, depuis longtemps, caractérise la jurisprudence administrative. Si les mesures d'ordres intérieur ne sont pas susceptibles de faire grief, c'est parce qu'elle ne produisent pas un effet juridique suffisamment important sur la situation juridique de leur destinataire.

Toute la difficulté va être pour le juge de déterminer à partir de quand une mesure juridique a des effets juridiques suffisants pour être contestables devant le juge.

Le sens de l'évolution de la jurisprudence est celui d'un abaissement du seuil à partir duquel le juge estime qu'une mesure doit être réputée comme pouvant faire grief.

Le champ des mesures d'ordre intérieur n'a cessé de se réduire

Deux éléments importants expliquent cette évolution.

D'abord le fait qu'à partir des années 80, le maintien de certains mesures dans cette catégorie, reposant essentiellement sur la gestion du contentieux. Le conseil d'état craignait un afflut de requêtes.

Puis au début des années 80, le juge administratif est de plus en plus sensible aux exigences posées par le droit européen et notamment pas la Convention EDH. Notamment avec l'article 13 sur le droit à un recours effectif.

C'est à partir des années 90 que le conseil d'état a réduit le domaine des mesures intérieures.

CE 25 Janvier 1991, arrêt Vigier : Le conseil d'état accepte de contrôler certains actes pris par des fédérations sportives et qui visent à l'organisation de compétition.

CE 2 novembre 1992 arrêt Kherrouaa : le conseil d'état devait poser sa jurisprudence par rapport aux règlements intérieurs des établissements scolaires. Est ce que l'on peut les contester devant le juge ? Et peut on contester les sanctions prises sur son fondement ? Il était question de l'interdiction par le règlement intérieur d'un établissement scolaire de tout signe religieux. Le conseil d'état admet la recevabilité du recours et censure la disposition du règlement intérieur qui interdit le port de signes religieux en raison de la généralité de ces termes. Par conséquent les sanctions prises sur le fondement de cette dispositions sont aussi contestables. Le motif important était qu'il y avait le risque d'une atteinte à des droits fondamentaux.

Au regard de

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