Dissertation: En quoi la volonté de satisfaire les administrés, conduit-elle de plus en plus le juge administratif à marginaliser les mesures d'ordre intérieur ?

En quoi la volonté de satisfaire les administrés, conduit-elle de plus en plus le juge administratif à marginaliser les mesures d'ordre intérieur ?

I- Les mesures d'ordre intérieur: des décisions unilatérales ambigues.

A) Une définition jurisprudentielle progressive.

On trouve dans la doctrine mais surtout dans la jurisprudence l’expression « décision administrative » qui n’est pas considérée comme un acte administratif unilatéral car toutes les décisions administratives ne sont pas des actes : c’est le cas des mesures d’ordre intérieur. Ainsi les mesures d’ordre intérieur sont-elles en principe exclues du champ des actes administratifs unilatéraux, procédé le plus courant au sein de l’administration. Elles ne sont donc pas des actes administratifs unilatéraux car leur portée est si faible qu’elle ne peut réellement modifier l’ordonnancement juridique. Elles sont donc catégorisées comme étant non exécutoires et ne créent pas de droits ou obligations à l’égard des particuliers. Elles ne le font pas dans la mesure ou elles sont très fréquentes et résultent d’une hiérarchie directe avec un supérieur, par conséquent incontestable : elles s’imposent directement aux agents d’un service qui seront tenus de s’y conformer dans le cadre de leur obéissance hiérarchique, ce qui les conduira à ne pas avoir de force obligatoire. Leur influence est très faible et se limite à la quotidienneté d’un service.

Elles ont donc été progressivement qualifiées comme de véritables décisions unilatérales émanant d’une autorité administrative et prises dans l’exercice d’une fonction également administrative.

Mais ces justifications ne sont pas déterminantes car ces mesures ont souvent aussi des répercussions sur la situation des usagers ou des services, lesquels risquent alors d’être privés de juge.

B) L'opposition majoritaire du juge administratif au recours pour excès de pouvoir contre ces décisions.

« De minimis non curat praetor. » Cette citation signifie que le juge n’a pas à traiter d’affaires mineures et son prétoire n’a pas à être encombré par des litiges qu’il considère comme ayant peu d’importance. C’est pourquoi la jurisprudence a longtemps tranché en défaveur des recours pour excès de pouvoir face à de telles décisions.

Le juge administratif refuse donc de connaître d’une grande partie des mesures d’ordre intérieur car il les considère comme des mesures qui ne font pas grief et il cherche à en limiter la prolifération des recours contre des mesures dites peu significatives. Ces mesures s’illustrent donc à travers une pluralité de domaines qui, initialement, montraient fermement la position du juge quant à la connaissance de recours dirigés contre elles. En effet, dans le domaine militaire notamment, la jurisprudence considérait initialement que les punitions accordées aux militaires étaient des mesures d’ordre intérieur alors même qu’elles pouvaient influer directement sur leur destinataire. De même dans le domaine le plus souvent cité dans le cadre des mesures d’ordre intérieur : le domaine pénitentiaire, ou dans un arrêt Caillol de janvier 1984, le juge avait considéré que les mesures prises par l’administration pénitentiaire dans l’administration quotidienne des prisons étaient des mesures d’ordre intérieur insusceptibles de recours. Ainsi donc l’on a pu commencer à qualifier les mesures d’ordre intérieur comme des mesures « hybrides », ou les considérer comme controversées dans le sens ou elles étaient bien prises dans l’exercice d’une fonction administrative et produisaient

des effets de droit pour les particuliers mais ne pouvaient, malgré les critères requis par le juge, faire l’objet d’un recours, et n’étaient ainsi pas des actes à proprement parler.

Face au mécontentement des administrés qui se voyaient imposer des mesures qu’ils ne pouvaient en aucun cas contester alors qu’elles pouvaient grandement affecter leur situation personnelle ou professionnelle, le juge administratif a fini par réduire progressivement le champ d’intervention de ces mesures et a accepté de connaître au fur et à mesure, de beaucoup de ces décisions.

II- Les mesures d'ordre intérieur: des décisions unilatérales directement assimilables aux administrés.

A) Un champ d'application amoindri au bénéfice des administrés.

Les mesures d’ordre intérieur peuvent être douloureusement ressenties par les intéressés, et ce malgré leur absence d’effets sur les statuts. De plus, à une époque ou le respect de la dignité humaine et individuelle est érigé en exigence primordiale pour les citoyens, le désaccord avec le principe de ces mesures, ne fait que s’accentuer. En effet, les individus admettent mal l’immunité juridictionnelle dont les mesures bénéficient. C’est comme cela que le juge administratif a finalement pu en tenir compte, et aussi sous l’influence de la Cour Européenne des droits de l’Homme qui se fait encore et toujours la garante des droits et libertés de chacun. Il a donc réduit progressivement la liste des mesures d’ordre intérieur : dans la jurisprudence Hardouin de février 1995 qui constitue un revirement, le juge considère que la mise en arrêt d’un militaire en état d’ébriété fait grief. Cette décision par exemple, a donc cessé d’être qualifiée de mesure d’ordre intérieure pour devenir un acte administratif unilatéral à part entière.

Mais c’est au niveau pénitentiaire que l’évolution a été la plus spectaculaire : le Conseil d’Etat a mené une véritable politique jurisprudentielle qui se développe dans plusieurs directions mais en particulier sur les mesures d’ordre intérieur. Après l’arrêt Marie de 1995, le CE a donc entrepris de requalifier beaucoup des mesures d’ordre intérieur en actes administratifs unilatéraux afin d’offrir un recours juridictionnel aux personnes concernées.

B) Vers un déclin total des mesures d'ordre intérieur?

Le juge administratif a donc décidé d’opérer un examen de ces mesures non plus sur un caractère abstrait, mais un examen de ses effets concrets sur le requérant. Ceci a conduit à ce que les décisions prises dans le domaine pénitentiaire ne forment plus qu’une catégorie unique : ces décisions ont en effet éclaté en sous-catégories plus petites dont les plus sensibles sont devenues des actes administratifs unilatéraux, nous conduisant à envisager progressivement une possible disparition générale des mesures d’ordre intérieur dont le principe ne satisfait pas aux administrés visés directement. Le but principal du juge administratif étant de connaître des litiges notamment des individus et donc de garantir leurs droits en connaissant des recours contre les décisions administratives, le juge en est donc obligé d’écarter cette forme de mesures.

Dans plusieurs arrêts rendus en même temps en 2007 : Boussouar, Planchenault et Payet, le juge a donc décidé que certaines décisions prises par l’administration pénitentière peuvent faire grief et être susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Mais pour cela, il faut mesurer le double-critère concernant la nature et les effets de la mesure sur la situation du détenu. Ce critères seront appréciés par le juge pour justifier d’un recours et de ses effets.

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