Commentaire D'arrêt CE 26 Mai 2009: la légalité d’un acte

Afin d’examiner la légalité d’un acte, le juge administratif doit de vérifier que le recours est bien dirigé contre un acte faisant grief. Si ce n’est pas le cas, la requête est jugée irrecevable. Il faut alors déterminer les actes qui ne font pas grief. Dans le cas des directives et des circulaires, c'est l'absence d'éléments de décision qui explique l'irrecevabilité du recours. Par conséquent, le juge administratif s’est longtemps refusé à recevoir toute demande d’annulation d’une circulaire en raison de sa nature interprétative.

L’arrêt rendu en date du 26 mai 2009 par le conseil d’Etat est relatif à une demande d’annulation d’une circulaire.

Dans le cadre d’une requête enregistrée en date du 20 juin 2007, le syndicat national des personnels techniques et de travaux de l’équipement de la confédération générale du travail demande au conseil d’Etat d’annuler la circulaire du 24 avril 2007 du ministre des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer complétant la circulaire du 3 avril 2007, relative à la mise en œuvre du droit d’option des personnels dans le cadre du transfert de services prévue par la loi du 13 août 2004.

Le syndicat national des personnels techniques et de travaux de l’équipement de la confédération générale du travail estime que la circulaire du 24 avril 2007 méconnaîtrait le délai de deux ans ouvert par la loi pour l’exercice du droit d’option et retiendrait une interprétation contraire à celle retenue par d’autres administrations.

De ce fait, ladite circulaire aurait violé l’article 109 de la loi du 13 août 2004 disposant que les fonctionnaires de l’Etat exerçant dans un service ou une partie de service transféré à une collectivité territoriale ou à un groupement de collectivités territoriales peuvent choisir leur statut de fonctionnaire territoriale ou de fonctionnaire de l’Etat.

La demande d’annulation d’une circulaire pour excès de pouvoir peut-elle être recevable par le juge administratif?

Le 26 mai 2009, le conseil d’Etat se réunit en troisième et huitième sous-section afin de statuer sur le litige. Le conseil d’Etat considère que la requête du syndicat national des personnels techniques et de travaux de l’équipement de la confédération générale du travail n’est pas recevable, et rejette l’arrêt au motif que la circulaire du 24 avril 2007 ne revêt aucun caractère impératif et qu’elle ne saurait donc faire grief. En effet, les destinataires de la circulaire ne détenant aucune prérogative en la matière, et ne recevant par cette circulaire aucune instruction précise dans la mise en œuvre de leurs propres prérogatives, ladite circulaire n’est donc pas impérative mais seulement interprétative ; elle ne peut par conséquent, pas faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

En outre, le juge administratif a longtemps refusé de recevoir toute demande d’annulation d’une circulaire en raison de son caractère interprétatif. Cependant, depuis 1954, les administrés peuvent se voir la possibilité d’invoquer certaines circulaires à l’encontre de l’administration à condition du respect de différents critères. En l’espèce, dans l’arrêt du 26 mai 2009, Syndicat national des personnels techniques et de travaux de l’équipement de la confédération générale du travail, le Conseil d’Etat fixe et souligne la nécessité du caractère impératif que doit revêtir la circulaire afin de pouvoir être recevable par le juge administratif.

Il conviendra de voir que bien que le conseil d’Etat soit ferme face à la question de non recevabilité d’un recours exercé pour l’annulation d’une circulaire (I), le caractère impératif de celle-ci est érigé comme une condition de recevabilité pour l’examen de sa légalité (II).

I- Le conseil d’Etat ferme face à la question de non recevabilité d’un recours exercé pour l’annulation d’une circulaire.

En raison de sa nature principalement interprétative (A), le juge administratif refuse de contrôler la légalité d’une circulaire non impérative (B).

A- La circulaire, un acte principalement interprétatif.

Les circulaires regroupent un ensemble d’actes (instructions, notes de service) qui sont des documents qu’adresse un chef de service à ses agents. Les circulaires contiennent des instructions, des recommandations, des explications, des interprétations de l’état du droit. A la différence des directives, la circulaire s'intéresse non au contenu de la décision à prendre, mais à la façon de procéder. Les chefs de service s’adressent ainsi à leurs subordonnés pour leur expliquer l’état du droit et leur donner des instructions sur la manière dont il faut appliquer le droit. Par exemple, la circulaire relative à la laïcité prise en application de la loi de mars 2004 s’adressant aux inspecteurs des académies pour qu’ils répercutent aux chefs d’établissements scolaires la manière d’appliquer la loi. Les circulaires se contentent d’interpréter les lois et règlements. Une interprétation n’a pas vocation à ajouter au droit, elle n’est donc pas normative.

Cependant, les circulaires peuvent parfois servir de prétexte aux autorités administratives pour édicter de véritables décisions. Certaines circulaires ne se contentent donc pas d’interpréter les lois et règlements mais ont de réels effets juridiques sur les administrés. Dans ces conditions, les administrés doivent être recevables à intenter un recours pour excès de pouvoir, même sans texte, contre tout acte administratif en vertu de l’arrêt Lamotte de 1950. Lorsque la circulaire ne se contente pas seulement d’interpréter la loi, le juge administratif n’hésite pas à requalifier la circulaire ou la note service ou l’instruction en véritable acte administratif.

B- Le refus du juge administratif de contrôler la légalité des circulaires en raison de leur caractère non impératif.

Sous couvert d’interprétation du juge, il est facile d’ajouter à la lettre du droit. Le principe reste toutefois que les circulaires sont interprétatives et ne peuvent, par voie de conséquence, pas faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

La jurisprudence administrative a établi que, lorsqu’une circulaire sous couvert d’une interprétation contenait des règles juridiques

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