Commentaire de l’article 48 de la Constitution en comparant ses différentes versions

Commentaire de l’article 48 de la Constitution en comparant ses différentes versions

Rationaliser le parlementarisme, tel semble être le mot d’ordre de la Constitution du 4 octobre 1958. En effet, la Ve République s’est élevée sur un principe d’encadrement du pouvoir législatif au profit de l’exécutif, en réaction à la prééminence du Parlement et à l’affaiblissement notoire des prérogatives gouvernementales qui ont causé l’échec des IIIe et IVe Républiques. Mais alors que le régime de la Ve République est de nature parlementaire, le Gouvernement, n’a cessé, à travers ses pratiques, d’augmenter son pouvoir. On parle même de « présidentialisation du régime ». En 2008, une révision de la Constitution a alors consenti à « renforcer le rôle du Parlement, à rénover le mode d'exercice du pouvoir exécutif et à garantir aux citoyens des droits nouveaux ». En effet, la loi constitutionnelle du 23 juillet a sensiblement modifié les principes du parlementarisme rationalisé notamment en revoyant, notamment, la maîtrise de l’ordre du jour qui commande l’issue des travaux parlementaires, à travers l’article 48 de la Constitution. Notons que l’ordre du jour est une liste ordonnée des sujets à traiter lors d’une réunion. Cette convocation informe également des questions sur lesquelles les membres sont appelés à délibérer.

L’ordre du jour est né sous la IIIe République et une résolution du 8 novembre 1911 a constitué une conférence des présidents dont le rôle pour la fixation de l’ordre du jour (proposer un programme de travail hebdomadaire) fût confirmé sous la IVe République. Le Gouvernement a toujours été représenté au sein de la conférence des présidents mais ce dernier n’était pas, à l’époque, réellement doté d’une marge d’action dans la détermination de l’ordre du jour. Le Gouvernement était, tous les quinze jours, contraint à une bataille épuisante avec le Parlement pour que ses projets de loi soient inscrits à l’ordre du jour. En désespoir de cause, pour tenter de forcer la main des députés, le Gouvernement était contraint d’engager sa responsabilité sur l’ordre du jour, non pas sur le fond mais simplement parce qu’il n’avait pas réussi à inscrire à l’ordre du jour un texte indispensable à sa politique. Ainsi, en plus de connaître une difficulté à faire voter ses projets par le Parlement, le Gouvernement connaissait une forte instabilité. Dès 1929, André Tardieu évoquait les conséquences néfastes d’un ordre du jour fixé par le Parlement et prenait l’exemple du projet de loi sur l’équipement national qu’il avait présenté à la chambre des députés : « Il m’a fallu attendre six mois la désignation d’un rapporteur (...). La commission des finances consulta ensuite dix commissions dont plusieurs gardèrent le projet 8 ou 12 mois (...). Il a fallu poser quarante fois la question de confiance ». Quant à Léon Blum, il exprimait, dès 1918, le souhait que le chef du Gouvernement puisse faire accepter au Parlement des programmes de travail impératifs et « en maintenir inflexiblement le respect contre tous les hasards, contre toutes les improvisations de la vie parlementaire ».

Au vu de cette forte instabilité gouvernementale, les constituants de 1958, notamment le Général De Gaulle et Michel Debré, ont souhaité apporter une réponse à un ordre du jour déterminé de manière prépondérante par les parlementaires. Le principe adopté en 1958 de la détermination de l’ordre du jour du Parlement par priorité par le Gouvernement participait de la rationalisation du travail parlementaire. Cependant, on a assisté à un revirement de situation puisque, cette fois-ci, c’est le Gouvernement qui a monopolisé l’ordre du jour ayant même tendance à abuser de cette possibilité et d’utiliser l’ordre du jour comme il l’entendait. Une première réforme, en date du 4 août 1995 modifia alors l’article 48 de la Constitution mais une analyse menée par le comité Balladur, en 2008 à propos de la situation particulière de la répartition des pouvoirs en France a estimé que cette répartition des pouvoirs « portait la marque d’un profond déséquilibre » l’incitant ainsi à prendre de nouvelles mesures tendant à la revalorisation du Parlement et partant, au rééquilibrage des pouvoirs du Parlement et du Gouvernement, ce dernier étant très présent dans la procédure législative. Une seconde modification fût alors votée par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 et mise en place le 1er mars 2009.

L’article 48 tel que révisé a pour objet de substituer à cette règle la règle d’un ordre du jour partagé entre le Gouvernement et le Parlement. Officiellement, cette modification s’inscrit dans la revalorisation du rôle et l’accroissement des pouvoirs du Parlement tout en préservant une sphère d’intervention prioritaire du Gouvernement considéré comme nécessaire à un travail parlementaire efficace. Mais si le principe du partage de l’ordre du jour entre le Gouvernement et le Parlement est admis, ce principe est assorti de tempéraments qui en altèrent considérablement la portée.

Il est ainsi intéressant de se demander en quoi la maîtrise de l’ordre du jour, élément si essentiel au parlementarisme, témoigne-t-elle d’une évolution seulement apparente vers un renforcement des pouvoirs du Parlement malgré les deux révisions constitutionnelles. Il conviendra alors de constater que malgré les deux révisions constitutionnelles de l’article 48, le Gouvernement reste prépondérant dans la fixation de l’ordre du jour (I) mais que ces deux révisions ont, malgré tout, contribué à un changement effectif en faveur du Parlement (II).

I) La prépondérance du Gouvernement en matière de fixation de l’ordre du jour malgré des révisions

constitutionnelles

Avant la réforme de 1995, seul le gouvernement pouvait fixer l’ordre du jour (A). Les deux réformes et notamment celle de 2008 paraissent aux premiers abords et dans la théorie comme un renforcement pour le Parlement face à un léger affaiblissement du Gouvernement mais cela n’est pas démontré puisque le Gouvernement dispose encore d’une large priorité (B) ainsi que de moyens non établis dans l’article 48 afin de garder son action au sein du processus législatif.



A) La priorité du Gouvernement en matière de fixation de l’ordre du jour jusqu’en 1995

Jusqu’à

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